Referenda verkleinen ‘kloof’ niet

Het gedrag van ambtenaren is bij het verkleinen van de vermeende kloof tussen burger en bestuur van cruciaal belang. En wie denkt dat referenda de gevoelde afstand tussen politiek en burger verkleinen, komt van een koude kermis thuis. Buurtbudgetten daarentegen blijken een beter middel, mits buurten ook echt zeggenschap hebben over de besteding ervan.

Beslismogelijkheden

Dit zijn enkele conclusies uit het proefschrift ‘De kloof’ van Jan Lunsing. Woensdag promoveert hij aan de Universiteit Twente op zijn onderzoek naar de effecten van het versterken van burgerinvloed op het beleid en de politieke besluitvorming. ‘Als het de overheid ernst is met het verkleinen van de kloof, zal de overheid frequent intensief contact mogelijk maken tussen beslissers van overheidszijde met belanghebbenden aan burgerzijde op een moment dat er nog iets te beslissen valt’, concludeert hij in zijn proefschrift dat Lunsing woensdag in Enschede verdedigt.

Vervreemding

Lunsing bestudeerde drie type initiatieven (interventies), op micro-, meso- en macroniveau, waarbij is gekeken of de interventies hebben bijgedragen aan de vermindering van de vervreemding tussen burgers enerzijds en de politiek en het openbaar bestuur anderzijds. Hij onderzocht de pogingen om de door de burgers gevoelde (gepercipieerde) kloof aan de hand van de rechtvaardige verdelingstheorie en de rechtvaardige proceduretheorie. ‘De eerste theorie gaat uit van het mechanisme dat mensen tevreden zijn als zij inhoudelijk voordeel halen uit contacten met de overheid. De tweede theorie gaat uit van het mechanisme dat mensen verwachten dat zij in hun contact met de overheid correct worden behandeld’, schrijft Lunsing in zijn proefschrift.

Direct contact

De eerste van de drie is de vermaatschappelijking van de welstandprocedure. Anders gezegd: de wettelijke plicht van gemeenten om burgers toe te laten bij zittingen van de welstandscommissie en om een welstandsnota te hebben, zodat voor iedereen duidelijk is aan welke criteria bouwplannen worden getoetst. Daarvoor is de praktijk in een aantal Friese gemeenten onder de loep genomen. Uit het onderzoek blijkt dat de zorgvuldigheid van de procedure, meer dan de inhoud van de uiteindelijke beslissing, doorslaggevend is voor het effect. ‘Bij direct contact vinden de aanvragers het advies – ook als dat inhoudelijk negatief uitpakt – makkelijker te accepteren dan wanneer zij het advies alleen schriftelijk ontvangen’, concludeert Lunsing. Het kloof verkleinend effect wordt overigens alleen behaald als burgers die een (ver)bouwvergunning aanvragen daadwerkelijk een zitting bezoeken, zo bemerkte hij. Lunsing stelt dat hiermee een kans voor gemeenten ligt. ‘Als gemeenten het draagvlak voor beslissingen over welstandsaangelegenheden willen vergroten, kunnen zij aanvragers nadrukkelijk uitnodigen voor de zittingen van de welstandscommissie.’

Buurtbudgetten

De ervaringen met de buurtbudgetten in Emmen is het tweede onderzochte type initiatief om de kloof te overbruggen. In Emmen zijn besturen van Erkende Overlegpartners (EOP’s), die inwoners van een wijk of dorp vertegenwoordigen, verantwoordelijk voor de besteding van de buurtbudgetten. Zowel vanuit het oogpunt van rechtvaardige verdeling als rechtvaardige procedure, scoort deze vorm van ‘kloofverkleining’ goed, meent Lunsing. Het is volgens wel belangrijk dat de EOP-besturen zelf bepalen waaraan het budget wordt besteed. Als gemeenteambtenaren, in de ogen van de EOP-besturen, ‘op oneigenlijke wijze invloed proberen te krijgen op de besteding van het geld’, wordt de kloof eerder groter dan kleiner. Vanuit procedureel perspectief is ‘het gedrag en de positie van de contactambtenaar cruciaal’. Zo moet de contactambtenaar op begrijpelijke wijze de grenzen van het mogelijke aangeven en moet hij medewerking van het ambtelijk apparaat krijgen.

Effect referenda incidenteel

Tot slot de referenda. Een instrument waarvan mondjesmaat gebruik wordt gemaakt, maar dat, in ieder geval op landelijk niveau via een wetswijziging – die waarschijnlijk op 1 juli van kracht wordt – laagdrempeliger kan worden ingezet dan voorheen. Verwacht er niet te veel van, waarschuwt Lunsing op basis van zijn onderzoek van twee in Groningen gehouden referenda (2001 en 2005) rond de herinrichting van de Grote Markt. De doorwerking – in de zin van verkleinen van de afstand tussen burger en bestuur – zou bij het referendum het grootst van alle drie de interventies omdat het hele electoraat erbij betrokken is. Bij het eerste referendum bleek dat wel, zij het tijdelijk, het geval te zijn, bij het tweede niet. ‘Het effect van referenda is dus incidenteel’, stelt Lunsing.

Kleinschalige contacten 

‘Het referendum blijkt geen structureel effect te hebben op het verkleinen van de kloof.’ Op basis van zijn onderzoek stelt Lunsing dat ‘het verkleinen van de ervaren kloof kan worden bevorderd door regelmatige kleinschalige contacten tussen overheidsdienaren en burgers over onderwerpen die burgers raken.’ Het vraagt van de overheid, zo stelt Lunsing, ‘voortdurende waakzaamheid en afhankelijk van de context de juiste interventies en passende uitvoering. Het vraagt aandacht en onderhoud bij elk contactmoment tussen burgers en hun overheidsdienaren, zowel bestuurders als ambtenaren.’