Geheim!

Montfoort is de opvallendste uitzondering die de regel bevestigt. Het college van deze 13.500 zielen tellende gemeente onder de rook van Utrecht zendt maandelijks gemiddeld acht geheime of vertrouwelijke stukken naar de raad. Hiermee is Montfoort koploper, op gepaste afstand gevolgd door Rotterdam.

In de regel zijn het grote en middelgrote gemeenten die de meeste niet-openbare stukken produceren. Ook wordt in deze gemeenten vaker achter gesloten deuren vergaderd. Maar dit wil niet zeggen dat kleinere gemeenten per definitie transparanter zijn. Montfoort is namelijk niet de enige uitzondering.

Vertrouwelijk
Binnenlands Bestuur heeft de afgelopen maanden onderzocht hoe gemeenten omgaan met geheimhouding en vertrouwelijkheid. Aan gemeentesecretarissen werd gevraagd hoeveel stukken het stempel ‘geheim’ of ‘vertrouwelijk’ krijgen. Griffiers kregen de vraag voorgelegd hoe vaak achter gesloten deuren wordt vergaderd. De vraagstelling strekte zich uit over 2008 en de eerste zes maanden van 2009. Daarnaast werd aan secretarissen de vraag gesteld of gemeenten in de afgelopen jaren zijn geconfronteerd met het lekken van vertrouwelijke of geheime informatie.

 De antwoorden laten grote verschillen zien. Kijkend naar het algehele beeld, blijkt dat raadsleden in grote gemeenten meer geheime stukken ontvangen en vaker achter gesloten deuren vergaderen dan hun collega-volksvertegenwoordigers in kleinere gemeenten. Rotterdam is daarvan een voorbeeld.

Tegelijkertijd blijkt echter dat sommige kleine en middelgrote gemeenten meer onderwerpen in vertrouwelijkheid behandelen dan grote gemeenten. Montfoort steekt er met kop en schouders bovenuit, maar ook gemeenten als Leek (19.000 inwoners), Barendrecht (46.000 inwoners), Capelle aan den IJssel (65.000 inwoners) en Roerdalen (22.000 inwoners) gooien hoge ogen.

Veel gemeenten geven aan dat de openbaarheid vooral wordt gemeden als sprake is van op handen zijnde grondtransacties of onderhandelingen met projectontwikkelaars. In het verlengde hiervan is ook de mogelijke toepassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) een onderwerp dat in besloten vergaderingen aan de orde komt. Bij dit alles wordt ervan uitgegaan dat het de financiële belangen van de gemeente of betrokken private partijen kan schaden als informatie hierover op straat komt te liggen. Deze overwegingen vinden ondersteuning in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), waarnaar in de Gemeentewet wordt verwezen. Soms zijn er ook andere redenen. Zo kent Almere de bepaling dat geheimhouding kan worden opgelegd in kwesties die ‘de goede naam van de gemeente aantasten’.

Speculatie
Burgemeester Bert Jansen van Montfoort geeft desgevraagd aan dat in zijn gemeente de nodige bouwprojecten op stapel staan die vragen om vertrouwelijkheid of geheimhouding: ‘Ons beleid is dat we voor de gemeenteraad zo open mogelijk willen zijn. De raad van Montfoort weet alles, en blijft ook graag 100 procent op de hoogte. We zijn bezig met een aanzienlijk aantal nieuwbouwprojecten. Als het gaat om de aankoop van gronden die hiervoor nodig zijn, vergaderen we daarover in beslotenheid. Dat doen we om speculatie te voorkomen. Er lopen hier bosjes projectontwikkelaars rond die van alles willen.’

Volgens D66’er Jansen informeert het Montfoorts college de gemeenteraad veelvuldig via vertrouwelijke tussenrapportages over de voortgang van onderhandelingen over de genoemde projecten. Dit verklaart naar zijn zeggen het grote aantal geheime stukken in zijn gemeente. Het gebeurt slechts ‘zeer sporadisch’ dat de raad kanttekeningen plaatst bij de gevraagde vertrouwelijkheid, zegt de burgemeester. Meestal is er volgens hem geen aanleiding tot discussie, omdat voor iedereen duidelijk is dat openbaarheid op dat moment onwenselijk is.

In het Groningse Leek klinkt een vergelijkbaar geluid. ‘Bij geheimhouding of vertrouwelijkheid gaat het hier meestal over onderwerpen die nog even onder de pet moeten blijven, maar waarbij het college in het kader van de informatieplicht zo snel mogelijk zijn ei kwijt wil’, zegt raadsgriffier Wessel Loonstra. ‘Het college wil later niet het verwijt kunnen krijgen: je hebt ons niet geïnformeerd.’

Besloten vergaderingen worden in Leek doorgaans gehouden na afloop van een openbare bijeenkomst. ‘Dan gaat de deur even dicht.’ Onderwerpen die dan zoal de revue passeren, zijn volgens Loonstra bijvoorbeeld de nieuwvestiging van een bedrijf, de bestuursstructuur voor een landgoed (‘daar zijn diverse stichtingen bij betrokken’) of contacten met de provincie over de mogelijke aanleg van een nieuw bedrijfsterrein.

 In Leek wordt in voorkomende gevallen doorgaans gevraagd om vertrouwelijkheid. En nooit is er iemand die uit de school klapt, weet de griffier. Toch is in de afgelopen jaren één keer de formele procedure gevolgd om geheimhouding op te leggen via de Gemeentewet: ‘Tijdens de bouw van een sporthal dreigde de hoofdaannemer failliet te gaan. Dit mocht op dat moment absoluut niet naar buiten, want anders bestond de kans dat wij zo’n bedrijf als gemeente het laatste duwtje zouden geven. Gezien de grote belangen die op het spel stonden, hebben we toen de procedure uit de Gemeentewet toegepast.’

Besloten
Kijkend naar de vier grote steden, kent Rotterdam de meeste geheime stukken en vertrouwelijke vergaderingen. In de onderzochte periode trok de Utrechtse raad zich – al dan niet in commissieverband – twintig keer terug achter gesloten deuren. In Den Haag gebeurde dit 28 keer. Rotterdam kwam tot bijna twee keer zoveel besloten vergaderingen: 49. Ook het aantal geheime stukken is in Rotterdam groter dan in andere steden: Amsterdam telde er 26, de gemeente Den Haag kwam tot 12. Rotterdam zit aanmerkelijk hoger in de boom met 74 geheime of vertrouwelijke stukken.

Toch streeft Rotterdam naar een klimaat van ‘alles openbaar, tenzij’, zo staat in een beleidskader dat in oktober vorig jaar op initiatief van het presidium door de gemeenteraad is vastgesteld. In deze spelregels is vastgelegd dat altijd duidelijk moet worden beargumenteerd waarom informatie niet openbaar mag worden. In een nadere toelichting laat een woordvoerder weten dat het hierbij uitsluitend gaat om zaken waarbij ‘privacy, economische en/of fi nanciële belangen, of de veiligheid van de gemeente’ in het geding zijn.

Volgens de woordvoerder ontkomt het college er niet aan om vertrouwelijke of geheime stukken te verspreiden, dan wel ter inzage te leggen: ‘Rotterdam heeft een actieve gemeenteraad, dit betekent dat veel informatie wordt gevraagd en wordt verstrekt.’ De raad heeft ervoor gekozen om het presidium in beslotenheid bijeen te laten komen. Reden: ‘Het presidium moet in alle vrijheid aangelegenheden betreffende de raad kunnen voorbereiden.’

In Den Haag hebben raadscommissies in 2008 diverse malen achter gesloten deuren vergaderd over de noodlijdende voetbalclub ADO Den Haag. Op dat moment was publiekelijk bekend dat er bij de club financiële problemen waren. Toch was er volgens raadsgriffier Marion Stein voldoende reden om in beslotenheid bijeen te komen. ‘ADO Den Haag is een bedrijf met zijn eigen exploitatie. Als de vraag voorligt wat je als overheid hebt te doen, heb je informatie nodig om hierover te kunnen oordelen. Dan moet je de context kunnen zien, en daarbij kunnen geheime bedrijfsgegevens op tafel komen.’

Volgens Stein hebben de besloten vergaderingen niets te maken met het feit dat begin 2008 bij een PvdA-raadslid twee stenen door de ruit werden gegooid, nadat deze had laten weten dat de fractie niet opnieuw geld in ADO wilde steken. ‘Wij kijken echt puur naar wat de wet aangeeft. De rest doet niet ter zake’, aldus Stein. Eind 2008 besloot de Haagse raad, met steun van de PvdA, om voor 10 miljoen euro het hoofdgebouw van het ADO-stadion te kopen. Daarnaast stopte de gemeente 3 miljoen euro in de club om de meest acute financiële problemen op te lossen. Een lening van 6,3 miljoen euro werd kwijtgescholden.

Vertrouwelijk of geheim?
Voor het opleggen van geheimhouding zijn in de Gemeentewet specifieke spelregels opgenomen. De belangrijkste hiervan is dat in veel gevallen de gemeenteraad de geheimhouding moet bekrachtigen. Ook is het mogelijk dat het college geheimhouding oplegt zonder dat hiervoor een raadsbesluit is vereist. Het woord ‘vertrouwelijk’ komt in de Gemeentewet niet voor. Wel is een raadslid op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht verplicht om ‘gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden’, geheim te houden. Uit jurisprudentie blijkt dat rechters geen onderscheid maken tussen vertrouwelijke of geheime informatie: wie vertrouwelijke informatie naar buiten brengt, kan worden veroordeeld wegens schending van een ambtsgeheim.

Stad predikt openbaarheid
Amersfoort is een van de gemeenten die blijkens het onderzoek van Binnenlands Bestuur maximale transparantie nastreeft. Het college van de 143.000 inwoners tellende gemeente bood de gemeenteraad in de onderzochte periode geen enkel geheim of vertrouwelijk stuk aan. Het aantal besloten vergaderingen bleef beperkt tot twee.

Volgens gemeentesecretaris Henk Huitink kan Amersfoort de niet-openbare informatiestroom beperkt houden doordat de gemeenteraad hiervoor de ruimte geeft: ‘Het helpt als de raad het college ruim mandaat geeft. Dan hoef je niet allerlei producten tussentijds in geheimhouding te bespreken. Soms kan je beter even wachten totdat onderwerpen zich er wél voor lenen om in openbaarheid te worden behandeld.’ Bijkomend voordeel van het beperken van het aantal geheime stukken, is dat de kans op ongewenst lekken vermindert. ‘Je moet de verleiding ook niet willen organiseren’, zegt Huitink daarover.

Raadsgriffier Marianne van Omme vertelt dat de Amersfoortse raad voor het houden van besloten vergaderingen strikte regels in acht neemt. In de onderzochte periode van 1,5 jaar kwam een raadsdelegatie twee keer achter gesloten deuren bijeen. Daarnaast wees de raad vier collegeverzoeken voor het houden van een besloten overleg af. Van Omme: ‘Om in beslotenheid te vergaderen, moeten gronden aanwezig zijn zoals die zijn geformuleerd in de Wet Openbaarheid van Bestuur. Daarnaar wordt in de Gemeentewet immers verwezen. Het moet echt duidelijk zijn waarom het nodig is om in beslotenheid te vergaderen, anders stemt de raad er niet mee in.’

In veel gemeenten vergadert het presidium achter gesloten deuren, maar in Amersfoort zijn deze bijeenkomsten openbaar. Voor het bespreken van ‘interne zaken’ kent Amersfoort wel een fractievoorzittersoverleg waarbij publiek en pers niet welkom zijn. Dit overleg wordt incidenteel gehouden. Volgens Van Omme komen hier kwesties aan de orde als de werkwijze van de raad, of eventuele wijzigingen in het reglement van orde.

Alleen in Stein lekt het flink
Het aantal gemeenten dat de afgelopen jaren is geconfronteerd met het lekken van geheime of vertrouwelijke informatie, is relatief beperkt. Van de 243 respondenten, hebben er 36 te maken gehad met lekken: bij 21 gemeenten gebeurde dit één keer, elf gemeenten overkwam het twee keer, en drie gemeenten drie keer. Uitzondering is de Limburgse gemeente Stein, waar ‘vaak’ wordt gelekt. ‘De politieke en ambtelijke cultuur is er op gericht om informatie door te spelen naar de pers, in plaats van deze bespreekbaar te maken in eigen kring’, zegt gemeentesecretaris Margret Bisschops.

Volgens Bisschops heeft Stein er ‘heel veel last’ van dat geregeld gevoelige, niet voor buitenstaanders bedoelde zaken in de publiciteit komen. Ook niet-openbare collegebesluiten belanden op straat. ‘Het gebeurt dat er stukken zijn die in een kastje liggen. Alleen de collegeleden en de secretaresses hebben daarvan de sleutel. En toch wordt ook uit die stukken gelekt.’ Volgens Bisschops gaat het in Stein vaak niet om de inhoud, maar om politieke belangen. ‘Om de vraag: wie pakt wie?’ Zij beschouwt het als haar missie om te werken aan het verbeteren van het klimaat. Hoewel de ondernemingsraad onlangs het vertrouwen in haar heeft opgezegd, wil Margret Bisschops van geen wijken weten. ‘De enige manier om bestaande patronen te doorbreken, is zeggen waar het op staat. Dat probeer ik daarom zoveel mogelijk te doen.’ Volgens de Rijksrecherche, die in 2009 tien onderzoeken deed naar schending van de geheimhouding, schermen gemeenten geheime informatie vaak niet goed af. Meer daarover in een interview met directeur Harm Trip elders in dit nummer.

Conflict over geheim
Het opleggen van geheimhouding of vertrouwelijkheid kan soms tot veel discussie leiden tussen bestuursorganen. De gang van zaken rond een intergemeentelijke structuurvisie voor het Groningse Leek en buurgemeente Noordenveld in Drenthe, is hiervan een voorbeeld. Uiteindelijk zag de gemeente Leek zich tegen haar wil genoodzaakt om voortgangsbrieven en verslagen te voorzien van het stempel ‘vertrouwelijk’. Leek werkte in het project samen met Noordenveld, de provincies Groningen en Drenthe en de Dienst Landelijk Gebied. ‘Sommige partners stonden er op dat de informatie vertrouwelijk bleef. Van ons had dit niet gehoeven, maar we hebben ons er toen maar bij neergelegd’, zegt griffier Wessel Loonstra van de gemeente Leek.

Geheime stukken onbekend
Bijna 10 procent van de gemeentesecretarissen zegt niet te kunnen nagaan hoeveel geheime of vertrouwelijke stukken door het college aan de gemeenteraad worden verstuurd. In totaal 23 van de 243 respondenten geven als antwoord ‘niet bekend’ of ‘weet niet’. Ook melden ze dat op dit punt geen registratie wordt bijgehouden. Eén gemeente stuurde twee sterk afwijkende antwoorden in. Sommige gemeenten geven aan dat vertrouwelijke of geheime stukken deze status na verloop van tijd geregeld verliezen, en dan alsnog openbaar worden. Haarlem meldt bijvoorbeeld dat dit voor alle in 2009 geproduceerde geheime stukken inmiddels het geval is. Van de 307 griffiers die aan het onderzoek hebben meegedaan, weten er acht niet hoeveel besloten vergaderingen er zijn geweest.

VERANTWOORDING
Het onderzoek is gehouden in november en december 2009 en januari 2010. De verkregen gegevens zijn in opdracht van Binnenlands Bestuur verwerkt en geanalyseerd door Peter Faber van onderzoeksbureau UZ3. Gemeentesecretarissen en raadsgriffiers van alle gemeenten zijn aangeschreven. Van de secretarissen reageerden er 243 (respons 55,1 procent), van de griffiers 307 (respons 69,6 procent). Sommige getallen zijn afgerond. Toevoegingen als ‘ongeveer’ zijn achterwege gelaten. Een antwoord als ‘2 tot 3’ is ingevoerd als 3. Een enkele gemeente heeft aangegeven dat vijfmaal geheime informatie is verstrekt via tien stukken. Dat is ingevoerd als 10.