Evaluatie contraterrorisme: bedenk het ondenkbare

De grillige betrokkenheid van overheden bij de aanpak van terreur en radicalisering heeft consequenties gehad voor het gezamenlijke interventievermogen van de overheid. Dat stellen Utrechtse wetenschappers in de Evaluatie nationale contraterrorisme-strategie 2011-2015 die zij in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Veiligheid en Justitie opstelden. Onderzoekers Mirko Noordegraaf en Scott Douglas leggen uit.

Hoe moeilijk was deze evaluatie?

Noordegraaf: ‘Heel moeilijk. De aard van het fenomeen terrorisme is complex en het ontstaan van radicalisering is onder experts een omstreden onderwerp. In Nederland behelst contraterrorisme een brede aanpak met repressieve en preventieve maatregelen en zowel veiligheidsgerichte als sociaalgerichte interventies. Het gaat om de combinatie ervan. Je voorkomt geen terrorisme door alleen een paspoort in te nemen. Wij keken in de evaluatie naar doelgerichtheid, legitimiteit en robuustheid van het gezamenlijk interventievermogen en hebben daarin patronen ontdekt.’
Douglas: ‘Het interventievermogen betekent of je met z’n allen in staat bent te reageren op wat er gebeurt. Dat hebben we vanuit verschillende hoeken benaderd. Dan zie je dat veel patronen zich herhalen op landelijk en lokaal niveau.’

Wat vonden jullie zelf de belangrijkste uitkomst?
Douglas: ‘De kracht van de Nederlandse aanpak: veiligheids- en sociaalgerichte maatregelen combineren. Dat vereist wel dat partijen met elkaar verbonden zijn. Uit veiligheidsperspectief wil de politie een verdacht persoon verhoren, maar uit sociaal perspectief is het belangrijk dat hij zijn baan behoudt. Uitkomst is dan dat deze persoon in het weekend wordt verhoord. Dat is goede samenwerking en combineert veiligheid voor de samenleving met een perspectief voor de persoon.’

Maar zo gaat het niet altijd.

Douglas: ‘Als de dreiging niet zichtbaar is, zie je die verbinding afbrokkelen. De partners drijven uit elkaar. Dat gebeurde in de periode 2011-2013. Pas als het weer zichtbaar wordt, zoeken ze elkaar weer op. Casusoverleggen met de gemeente in de regierol kunnen heel krachtig gaan. De kracht zit hem in coördinatie en afstemming. Het kan fout gaan als er bijvoorbeeld een landelijke “bevriezingsmaatregel” komt en partijen niet goed verbonden zijn. Alle bankrekeningen worden geblokkeerd. Dat kan om goede redenen zijn, maar de sociale dienst wordt vanuit een supermarkt gebeld dat iemand niet kan pinnen. Dan loopt het allemaal spaak. Die noodzakelijke coördinatie zie je eind 2015 weer verbeteren.’

Toch lijkt het ook op jojobeleid. Of is dat inherent aan contraterrorismebeleid?

Noordegraaf: ‘Wij gebruiken die term niet. Na een aanslag is alles heel tastbaar. Dan weet iedereen: hier gaat het over. Gevaarlijk is dan dat de aandacht voor andere vormen van terrorisme afneemt, terwijl dit niet de enige dreiging is. Er is wel weer politieke aandacht: organisaties worden opgebouwd, geld vrijgemaakt, bezuinigingen teruggedraaid. We zagen dat de capaciteit vanaf 2011 werd afgebouwd en in 2013 na een tastbare dreiging weer werd opgebouwd. Als die tastbaarheid en bestuurlijke urgentie wegebben, zou je kunnen veronderstellen dat het de komende tijd weer de andere kant opgaat. Dat hebben we niet onderzocht.’

Douglas: ‘Het is moeilijk koers te houden als het stormt, maar als het windstil is, dan dobber je juist uit elkaar. Dat is het gevaar.’

Ook lokaal.

Douglas: ‘Ja, we noemen bijvoorbeeld een grote stad waar tot 2013 slechts 0,2 fte voor radicalisering was vrijgemaakt. Die persoon stond er alleen voor en had ook nog andere taken.’

Hoe borg je dat dan wel?
Noordegraaf: ‘De brede benadering moet je overeind houden en ook bepaalde kernwaarden, zoals de open samenleving. Probeer er verder flexibel op in te spelen: zorg dat je signaleringscapaciteit hebt, houd contacten in de maatschappelijke haarvaten in wijken en buurten.

Douglas: ‘Het gaat niet zozeer om het borgen van de gereedschappen, maar om de verbindingen. Je hoort van ambtenaren niet dat ze instrumenten missen. Maar gemeenten die voor 2013 niet met een moskee spraken, moeten die verbinding nu in alle haast leggen.’

De strategische plannen kunnen onbedoeld gebruikt worden als beleidscatalogus waar partijen selectief uit kunnen kiezen, schrijven jullie. Gebeurt dat vaak en wat is het gevaar daarvan?

Noordegraaf: ‘Het gaat niet alleen om het maken van een plan, maar ook om de constante planning en herijking. Als de dreiging van terrorisme groeit, wordt de strategie geactiveerd, zoals door het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme uit 2014. De kunst is om het in het licht van de actuele dreigingen steeds bij de tijd te brengen. Lokaal besturen vereist dan behendigheid en stuurmanskunst. Een kunst om “imagination” te plegen, het ondenkbare te bedenken. Uit de gebaande paden en routines treden. Dat vraagt heel wat van lokaal bestuur.’

Sommige gemeenten zetten de stap naar een regionale structuur voor hun radicaliseringsbeleid. Is dat beter?

Douglas: ‘Die gemeenten houden goed vast aan de brede benadering, maar qua niveau bewegen ze mee met de mate van dreiging. Als terroristische netwerken zich regionaal gaan organiseren, moeten gemeenten dat ook doen. Als er maar aandacht voor is, dan is er ook flexibiliteit om mee te bewegen.’

In hoeverre was het nou verantwoord dat die capaciteit, kennis en contacten weg waren? Was het daardoor minder veilig in Nederland? ‘De grilligheid van de betrokkenheid heeft echter al consequenties gehad voor de doelgerichtheid, legitimiteit en robuustheid van het interventievermogen’, staat in de evaluatie.

Douglas: ‘Daarmee rekken we onze beoordeling zover mogelijk op als we kunnen en dan houdt het ook op. Aan burgemeesters en politiechefs geef je de vraag mee: hoe staat het met je interventievermogen? Kunnen we omgaan met moeilijke cases en zaken die op ons afkomen? Dat is je focus in deze woelige zee. Op lokaal niveau wordt die beweging naar een krachtiger interventievermogen nu gemaakt, maar ze moeten het vasthouden als het straks weer rustig lijkt.’

Noordegraaf: ‘Het is moeilijk te voorspellen wat er gaat gebeuren de komende jaren. Je kunt wel een plan maken, maar het gaat ook om het voorstellingsvermogen dat een totaal nieuwe dreiging zich aandient.’
Douglas: ‘Het is een complex onderwerp. Ik ken niemand die de opmars van ISIS precies heeft voorspeld. Je kunt beter worden in voorspellen, maar moet vooral beter worden in het reageren op wat de toekomst kan brengen.’