Beleidsvrijheid gemeenten houdt niet echt over

Het enige beleidsveld waarop gemeenten onderling echt het verschil kunnen maken is cultuur en ontspanning. Op de meeste overige terreinen is de vrijheid van om eigen beleid te maken beperkt door met name regelgeving van het rijk. 

Dat blijkt uit het advies Beleidsvrijheid geduid van de Raad voor het Openbaar Bestuur, ROB. Hoewel er volgens dit onafhankelijke adviesorgaan van de regering en het parlement niet echt een objectieve maat is voor het vaststellen van de mate van beleidsvrijheid, valt er wel iets te zeggen in hoeverre een gemeente zelf haar beleidsdoelen kan bepalen dan daarin wel wordt beperkt door bijvoorbeeld uitvoeringsregels of verplichtingen om samen te werken met andere overheden.

Autonome keuzes

Op basis van een globale inventarisatie van de uitgaven op de verschillende beleidsterreinen concludeert de Raad dat slechts een beperkt deel van de gemeentelijke uitgaven volgt uit volledig autonome beleidskeuzes. ‘Het overgrote deel van de uitgaven vloeit voort uit politiek bestuurlijke keuzes zoals die in nationale wet- regelgeving zijn vastgelegd en of uit rijksbeleid volgen’, aldus de ROB. Een substantieel deel vloeit verder voort uit de keuze van gemeenten om vooral niet anders te zijn dan andere vergelijkbare gemeenten.

Sociaal domein

De beleidsvrijheid komt volgens de ROB vooral tot uiting in de uitgaven op de beleidsterreinen cultuur en ontspanning, infrastructuur en gebiedsontwikkeling en economische aangelegenheden. Samen zijn die beleidsvelden goed voor ongeveer een derde deel van het gemeentefonds – de algemene uitkering die gemeenten van het rijk krijgen. Voor de andere beleidsterreinen, met name die zijn gericht op sociale voorzieningen of het waarborgen van de kwaliteit van het openbaar bestuur of openbare veiligheid, geldt dat de beleidsvrijheid in formele zin beperkt is.

Acceptatie van verschillen

De beleidsvrijheid op die terreinen wordt overigens niet alleen beperkt door rijksregelgeving, maar in belangrijke mate ook door opvattingen in de maatschappij in hoeverre uitkomsten van beleid mogen verschillen. Verschillen tussen gemeenten worden maar in beperkte mate geaccepteerd, zeker waar ze beginselen van gelijkheid en rechtszekerheid raken. Wanneer bij de beoordeling van de beleidsvrijheid ook nog rekening wordt gehouden met de maatschappelijke acceptatie van verschillen, leidt dat er volgens de ROB toe dat vooral de scores op de beleidsterreinen met relatief veel formele beleidsvrijheid lager uitvallen.

Lokale belastingen

Het advies dient als onderlegger voor de herziening van de financiële verhoudingen door het kabinet, met name de verdeling van het gemeentefonds. De ROB stelt daarbij dat bij de nieuwe vormgeving oog moet zijn voor de meerwaarde van lokale beleidsvrijheid. Daarbij hoort zeker een eigen belastinggebied voor gemeenten, met de mogelijkheid de hoogte van die lokale lasten als gemeente zelf te bepalen. De huidige beperking – de macronorm – die het rijk oplegt voor de onroerendezaakbelasting, tast de beleidsvrijheid van individuele gemeenten aan ‘en doet geen recht aan de relatief geringe invloed van de lokale lasten op de collectieve lastendruk.’

Schijnexactheid

In de nieuwe opzet van de financiële verhoudingen dient het karakter van het gemeentefonds als vrij besteedbare uitkering volgens de ROB onverkort te worden gehandhaafd. ‘Decentralisatie-uitkeringen waar  direct of indirect bestedingsvoorwaarden aan zijn verbonden doen daaraan afbreuk’, aldus de aanbeveling. Wel moet er een brede algemene uitkering komen ter bekostiging van het gemeentelijk takenpakket. Van de huidige gedetailleerde ververdeling met meer dan 90 verdeelmaatstaven gaat volgens de Raad onbedoeld een normerende werking uit, die bovendien leidt tot schijnexactheid.