Stelt u zich een jongen voor van zeventien jaar. Hij is van school gegaan zonder diploma en heeft geen baan. Thuis heerst chaos, zijn dagen vult hij met hangen op straat, met rottigheid uithalen. Het is het verhaal van één jongen, maar zeker vijf ministeries houden zich met hem bezig: Onderwijs, Sociale Zaken, Volksgezondheid, Binnenlandse Zaken en Justitie. Voor het ene ministerie is hij een werkloze, voor het andere ministerie een schoolverlater, een jeugdzorgklant, een kleine crimineel. De voormalige Rijkscommissaris voor het Jeugdbeleid Steven van Eijck haalt dit voorbeeld graag aan om te illustreren hoe verkokerd de rijksoverheid jeugdproblematiek benadert. Van Eijck was dan ook een hartstochtelijk pleitbezorger van één minister voor Jeugdzaken. Met de aanstelling van ChristenUnie-voorman André Rouvoet als programmaminister voor Jeugd en Gezin kreeg Van Eijck zijn zin. 

Verrassend is de manier waarop de ambtelijke organisatie van de nieuwe minister is ingericht. Want op een superministerie voor alles wat met jeugd te maken heeft lijkt het bepaald niet. Rouvoet nam zijn intrek op het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en nam daar de portefeuille Jeugdzorg van oud-staatssecretaris Clémence Ross-van Dorp over. Maar nog steeds gaan andere bewindslieden over belangrijke onderwerpen als onderwijs, de kinderopvang of de jeugdgevangenissen. De programmaminister voor Jeugd en Gezin heeft, zoals het in de Staatscourant stond omschreven, alleen 'bijzondere betrokkenheid' bij die onderwerpen. Bovendien blijven veel ambtenaren die gaan over onderwerpen die wél onder de verantwoordelijkheid van Rouvoet vallen, gehuisvest op hun oude ministeries. De zorgstructuur op scholen is zo'n onderwerp. Ambtenaren die zich hiermee bezighouden zijn en blijven werkzaam bij Onderwijs. Afhankelijk van hun takenpakket zijn er ambtenaren die zowel voor Rouvoet werken als voor de 'eigen' minister.

Verwarring

Deze manier van werken is nog nooit eerder vertoond en leidde dan ook direct tot verwarring. Wie gaat nou eigenlijk waar over, was een veelgehoorde vraag. Een speciale brief aan de Tweede Kamer moest helderheid scheppen. Van Eijck is teleurgesteld: 'Het blijven toch vooral heel veel eilandjes'. Hij is bang dat Rouvoet zal verzanden in overleggen met collega-ministers en weinig echte macht heeft. 'Als je minister van Jeugd bent moet je er ook wel echt over gaan, en daar lijkt het nu niet op.' VVD-kamerlid Rita Verdonk vergeleek het ministerie van Rouvoet al schamper met een 'luchtkasteel'. 

Marcel van Gastel is directeur-generaal van wat ook wel het 'virtuele ministerie' wordt genoemd. Aan hem de taak de losse ambtelijke eilandjes bij elkaar te brengen. Van Gastel denkt dat deze opzet juist een prima manier is om de verkokering in het jeugdbeleid eindelijk aan te pakken: 'Iedere maandagochtend zitten er bij de ministersstaf directeuren van vier ministeries bij elkaar. Dat is werkelijk nog nooit vertoond!' Door de flexible opzet wordt samenwerking juist bevorderd, is zijn stellige overtuiging. 'Afhankelijk van het onderwerp worden ambtenaren van verschillende disciplines bij elkaar gebracht. Zo staat echt het kind centraal, en niet de instituties.' 

Dat Rouvoet weinig macht zou hebben klopt volgens zijn hoogste ambtenaar niet. 'Voorheen viel het jeugdbeleid onder een staatssecretaris, en dat is een handicap. Als je echt iets wilt bereiken moet je een minister hebben. Nu zit Rouvoet niet alleen in de ministerraad, hij is ook vice-premier, dat maakt nogal wat uit.' Die stevige positie in de ministerraad lijkt vooral belangrijk te zijn bij de onderwerpen die over jeugd gaan, maar die onder een andere bewindspersoon vallen. Neem de kinderopvang. Als daarover de politieke opvattingen botsen, wie heeft dan het laatste woord? De minister voor Jeugd en Gezin of de verantwoordelijke staatssecretaris, Sharon Dijksma? De officiële omschrijving dat de minister 'bijzondere betrokkenheid' heeft, lijkt weinig houvast te bieden. Maar volgens Van Gastel is het een formulering met grote impact. 'Het feit dat dat er zo expliciet staat is bijzonder en maakt de positie van deze minister onvergelijkbaar met die van eerdere ministers zonder portefeuille, zoals Grotestedenbeleid. 

In de praktijk betekent het dat Rouvoet zich op een vastgestelde lijst van onderwerpen actief mag bemoeien, ook als dat op andere ministeries speelt. Neem bijvoorbeeld de jeugdreclassering, die valt onder Justitie. Afgesproken is dat geen brief hierover naar de Kamer gaat zonder dat met onze minister te overleggen. Het voorstel voor een kindgebonden budget dat door Sociale Zaken en Financiën is voorbereid, is een ander voorbeeld. Rouvoet zal dat tekenen en hij verdedigt het straks in de Kamer.' 

Huisvesting 

Vooraf werd flink gespeculeerd op welk departement Jeugd en Gezin ondergebracht zou worden. Het werd dus uiteindelijk VWS. Maar ook Onderwijs en Justitie zijn in beeld geweest. Hoewel het merendeel van de ambtenaren toch uithuizig is, is volgens Van Gastel de thuisbasis wel bepalend voor de richting die het jeugdbeleid onder Rouvoet uiteindelijk zal krijgen. 'Justitie is bijvoorbeeld een ministerie dat op veel onderwerpen zelf uitvoerend is. VWS daarentegen is gewend om vooral sturend op te treden, daar gaat het meer om systemen dan om concrete gevallen.' De cultuurverschillen kunnen de samenwerking tussen de ambtenaren ingewikkeld maken, merkt de directeur- generaal nu al. 'De onderlinge communicatie is best lastig te regelen. Er zijn gewoon andere omgangsvormen, andere werkwijzen. Het ene ministerie produceert pakken papier om een minister te informeren, waar op een ander departement meer dan twee A4'tjes een zonde is. Dat moet ik nog wel op één lijn zien te krijgen. Maar vooralsnog bespeur ik veel enthousiasme bij de ambtenaren. Mensen hebben het gevoel dat ze echt voor Jeugd en Gezin werken, ook als ze ergens anders zitten. De vraag is natuurlijk of die loyaliteit er nog steeds is op het moment dat zich problemen voordoen. Pas dan weten we zeker of dit experiment werkt.' 

'Eerst de inhoud, dan de poppetjes'

Een minister zonder ambtenaren lijkt raar. Maar als hij de eer zou hebben een nieuw ministerie te leiden, dan zou Theo van der Tak, deskundige op het gebied van programmamanagement bij consultancybureau Twynstra Gudde, het net zo aanpakken als André Rouvoet. 'Ik zou ook eerst bedenken wat mijn doelen zijn, samen met mensen van bestaande ministeries. Dan ontwijk je de hiërarchische gewoonten en volgorde van benoemen. Bestaande organisaties hebben vaak de neiging om de doelen bij de organisatie te zoeken. Mijn ervaring is dat je eerst de inhoud moet hebben voordat je de poppetjes en de centen regelt. Met het laatste gaat namelijk erg veel tijd en energie heen. Voor je het weet ben je een jaar verder voordat de toegewezen ambtenaren eindelijk aan de slag gaan. Eer ze dan echt inhoudelijk bezig zijn is de regeerperiode al zowat voorbij.' Van der Tak, die als programmamanager op verschillende ministeries werkte en er een boek over schreef, heeft wel wat tips voor de minster. 'Hij kan er op wachten dat er weerstand komt van de heel vakmatig ingestelde mensen. Niet iedereen wíl ook met anderen meedenken. Bovendien moet hij oppassen dat hij niet de 'left overs' op de andere ministeries mee krijgt, de mensen die die ministeries zelf niet meer kunnen gebruiken.' 

Wonen, Wijken en Integratie 

Bij het andere programmaministerie in dit kabinet - Wonen, Wijken en Integratie (WWI) - is er wél voor gekozen directies te verhuizen. Zo komen Grotestedenbeleid en Integratie over van respectievelijk Binnenlandse Zaken en Justitie. Volgens directeur-generaal Leon van Halder van WWI was dit vooral een praktisch ingegeven keuze: 'Bij Jeugd en Gezin zijn de onderwerpen veel meer verweven in de verschillende departementen. De directies Grotestedenbeleid en Integratie waren relatief makkelijk op te pakken en over te hevelen naar Vrom.' Toch geldt de formule van Jeugd en Gezin ook voor het wijkenprogramma, zegt van Halder. 'Het is een beetje 'en en'. Ook WWI moet intensieve relaties onderhouden met andere departementen. Onderwerpen als werken, veiligheid en leren raken ook de essentie van de wijkaanpak en daarover hebben we zeer intensief overleg met Sociale Zaken, Binnenlandse Zaken en Onderwijs. Het verschil met Grotestedenbeleid is dat door de combinatie Wonen, integratie en wijken de positie van de programmaminister fors is versterkt.'