Provincies hebben weinig vrienden. Dat is al jaren zo. Wat ze ook ondernemen om het belang van hun goede werk onder de aandacht te brengen, vrijwel niemand ziet het - of wil het zien. Dit wordt vooral duidelijk wanneer stemgerechtigden het bij provinciale statenverkiezingen weer eens massaal laten afweten.

Niet alleen kiezers hebben weinig op met provincies. Onder collegaoverheden is zelfs sprake van toenemende vijandigheid. Die komt vooral voort uit eigenbelang. De waterschappen vrezen hun zelfstandigheid aan provincies te verliezen. Ze doen er alles aan om te suggereren dat waterbeheer onder provinciale leiding voor ons laaggelegen landje levensgevaarlijk is.

Knietje

Gemeenten hebben eveneens redenen om provincies te diskwalificeren. Ze willen zich profileren als de eerste overheid. Bij het binnenhalen van zoveel mogelijk rijkstaken concurreren ze met provincies, en dus delen ze met regelmaat knietjes en elleboogstoten uit. Met hun welgesteldheid maken de provincies zich ook al niet populair.

Waar andere overheden elk dubbeltje moeten omdraaien, lijkt het bij provincies niet op te kunnen. Ze geven jaarlijks een veelvoud uit van het bedrag dat via het provinciefonds binnenkomt, vooral dankzij hun riante vermogenspositie. Die situatie heeft de aandacht getrokken van rekenmeesters bij het Rijk. Zo is vanuit financieel perspectief een discussie op gang gebracht over nut en noodzaak van provincies.

En dan zijn er natuurlijk nog de deskundigen die al decennialang, in een oneindige stroom van onderzoeken en adviezen, voorstellen doen om het openbaar bestuur beter te laten functioneren, niet zelden met de provincie als stiefkindje (zie het overzicht onderaan).

Al bijna een eeuw verschijnen rapporten over het belang van regionaal bestuur, niet zijnde provincies. Provincies zijn onzichtbaar, handelen niet of te laat, verwaarlozen hun kerntaken of bemoeien zich met zaken die ze niet aangaan, luidde meer dan eens de conclusie. Zo beschouwd is de kilte waarmee provincies worden bejegend eerder een constante dan een actuele trend. En mag het een klein wonder heten dat ze nog niet zijn verdwenen.

Alternatieven

Dat de provincie als bestuurlijke figuur nog bestaat, dankt ze niet zozeer aan haar eigen, al dan niet miskende kwaliteiten. Haar voortbestaan valt vooral te verklaren uit het ongerijmde: alternatieven haalden het nooit. In de jaren zeventig van de vorige eeuw al bestonden er plannen om de provincie door schaalverkleining te ‘democratiseren’ en dichter bij de mensen te brengen.

In het decennium daarna brak de no nonsensetijd aan, met terugkeer naar de oude vertrouwde bestuurlijke structuur. Pas eind jaren tachtig kwam een nieuwe, tot dusverre meest serieuze ‘aanval’ op de provincies. Deze vloeide voort uit ruimtelijke vraagstukken rondom de grote steden, die door bestuurlijke complexiteit niet werden opgelost. De commissie-Montijn kwam in 1989 met een pleidooi voor de vorming van agglomeratiegemeenten rondom de grote steden door gemeentelijke herindeling.

De verhouding tussen de bestuurslagen zelf bleef intact. De WRR steunde in een eigen studie dit idee. Het toenmalige kabinet Lubbers daarentegen, voorzag randgemeentelijk verzet en schoof het idee van agglomeratiegemeenten terzijde. In plaats daarvan sloeg het een veel ingewikkeldere weg in.

Stadsprovincie

In de rapporten Bestuur op Niveau (BoN) doemden weer nieuwe bestuurlijke structuren op. Gewesten (zeven in totaal) rondom stedelijke agglomeraties namen zowel gemeentelijke als provinciale taken over, om uiteindelijk uit te groeien tot ‘stadsprovincies’.

Deze stadsprovincies betekenden dat de reguliere provincies hun stedelijke harten zouden kwijtraken en gereduceerd werden tot bestuurslaag voor het landelijk gebied. Zover kwam het niet. In 1995 stemden de inwoners van Amsterdam en Rotterdam de plannen bij referendum weg.

Het aangetreden paarse kabinet wilde juist weer af van allerlei hulpstructuren en benadrukte de bestaande bestuurlijke structuur van rijk, provincie en gemeenten. Enkele jaren later verdween de stadsprovincie definitief uit het bestuurlijke landschap.

De kaderwetgebieden heten sinds 2006 stadsregio’s. Het zijn gemeenschappelijke regelingen met een minder vrijblijvend karakter en ze bestaan nog steeds. Er zijn er acht en er wonen 6 miljoen mensen. ‘Provincies nieuwe stijl’ zijn het niet geworden. Integendeel. Het is aan de vertrouwde provincies om stadsregio’s in te stellen en hun takenpakket vast te stellen.

Slaapkamer

Zo hielden de provincies stand op de eerste verdieping van Thorbeckes huis. Maar geleidelijk aan kreeg hun territorium meer het karakter van slaapkamer. Hadden de provincies in de jaren zeventig nog het voortouw bij bovenlokale taken, vanaf de jaren tachtig ontstonden op tal van beleidsterreinen regionale functionele structuren buiten de provincies om. De arbeidsmarkt, de sociale zekerheid, het onderwijs, de zorg, de veiligheid in al deze sectoren kwamen regionale organisaties, waarmee de provincies niets van doen hadden.

Daarnaast ontstonden tal van regionale gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Alleen in de ruimtelijke ordening bleef de provincie een belangrijke rol spelen. De commissie- Geelhoed, ingesteld door het Interprovinciaal Overleg (IPO), concludeerde in 2002 dat op regionaal niveau een ratjetoe was ontstaan. ‘Als ergens in het Nederlandse bestuur niet wordt voldaan aan de vereisten van good governance is het in de regio’, schreef Geelhoed. ‘Het is een situatie die ‘schreeuwt’ om een partij die het gezag heeft om richtinggevend op te treden.’

Dat de provincie die rol niet als vanzelfsprekend op zich nam, lag volgens Geelhoed deels aan te weinig bevoegdheden en deels aan de ‘aarzelende’ provinciale bestuurscultuur. De provincie, van oudsher gericht op harmonie, zou assertiever moeten worden en bereid moeten zijn conflicten aan te gaan.

De term ‘doorzettingsmacht’ kwam in zwang. ‘Als een gemeente zich niet houdt aan gemaakte afspraken en de regionale solidariteit aan de laars lapt, dan hoeft een provincie niet te aarzelen om dit openbaar aan de kaak te stellen. Zo’n actie lokt al gauw een 'pittig raadsdebat' uit in de aangesproken gemeente. Bovendien verneemt het publiek zo ook weer eens waar de provincie goed voor is.’

Maar ook Geelhoeds advies zette weinig zoden aan de dijk. Gemeenteraden merkten weinig van nieuwe, doortastende en doorzettende provincies, laat staan dat ‘het publiek’ nu wel weet waar de provincie goed voor is.

Uitholling

Ondertussen gaat de uitholling van het provinciale takenpakket door. De al jaren durende strijd om de jeugdzorg lijkt beslecht in het voordeel van (samenwerkende) gemeenten. Zo zijn er de regionale omgevingsdiensten in de maak, die zich richten op de uitvoering en handhaving van regels op het gebied van wonen, ruimte en milieu. En om het interbestuurlijk toezicht terug te dringen, wordt geknabbeld aan de toezichthoudende rol van provincies op gemeenten.

Terwijl het wettelijke takenpakket steeds kleiner werd, nam het aantal zelfbedachte taken toe. Op grond van hun ‘open huishouding’ hebben provincies daartoe het recht. De vraag is hoelang dat nog zo blijft. De grootste bedreiging voor provincies is momenteel niet hun opheffing, maar het ‘sluiten’ van hun huishouding.

De gedachten daarover zijn ook niet nieuw. Al in 1995 trok de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) deze conclusie, in het rapport Orde in het binnenlands bestuur. ‘De provincie’, schreef de WRR, ‘coördineert en is scheidsrechter tussen gemeenten, waarbij het rijksbeleid als referentiekader kan dienen.

De huidige provincie is veelal onzichtbaar bij gebrek aan bestuurlijke moed, aan instrumenten en aan strategische vaardigheden. Coördineren en conflicten beslechten verhouden zich slecht met een zelfstandige beleidsverantwoordelijkheid. Om die reden moet de provincie op termijn geen open, maar een gesloten huishouding hebben.’

De VNG pleit niet aflatend voor een gesloten provinciale huishouding, om te voorkomen dat provincies met hun eigen beleid voortdurend in het gemeentelijk vaarwater zitten. Hoewel het laatste kabinet Balkenende in zijn regeerakkoord expliciet stelde niet aan het bestaande bestuurlijke bestel te willen morrelen, laaide de discussie juist in alle hevigheid op.

Opschalen

Twee ontwikkelingen dit jaar brengen de open huishouding van de provincie verder in gevaar. De eerste is de brede heroverweging, die een bezuiniging van 20 procent op de rijksuitgaven moeten opleveren. Eén van de werkgroepen, onder leiding van Chris Kalden, lichtte het openbaar bestuur door vanuit financieel perspectief. Dat leidde ook tot aanbevelingen over de provinciale huishouding.

‘De open huishouding maakt het voor iedere bestuurslaag makkelijk om allerlei maatschappelijke opgaven naar zich toe te trekken’, schreef de werkgroep. Daar moet een einde aan komen. ‘Je gaat erover of niet’, stelde Kalden, in navolging van de commissie-De Grave, alweer 5 jaar geleden.

De provincies moeten zich beperken tot met name ruimtelijk-economische vraagstukken. Daarvoor hebben ze 280 miljoen euro minder nodig, dan ze nu krijgen via het provinciefonds, meent Kalden. ‘Met het toespitsen van de provinciale rol op het ruimtelijk-economisch domein en cultuur vervalt de betekenis van de open huishouding’, schrijft de werkgroep. Daar is bovendien geen grondwetswijziging voor nodig, zodat redelijk snel (financieel) resultaat kan worden geboekt. Tegelijkertijd komt Kalden, net als vele voorgangers, met de aanbeveling tot opschaling van de provincies: van twaalf naar tussen de vijf en acht.

Inperken

Een tweede belangrijke ontwikkeling is dat ook de politieke steun voor een open provinciale huishouding nagenoeg is verdwenen. ‘De taken van provincies kunnen sterk worden ingeperkt’, stelt de PVV in haar verkiezingsprogramma. De provincies gaan vooral over ruimtelijke ordening, regionale infrastructuur en beheer van het landelijk gebied, vindt de VVD.

‘Andere taken - zoals jeugdzorg, cultuurbeleid, arbeidsmarktbeleid, onderwijs en daklozenzorg - worden inclusief budget afgestoten naar het Rijk of de gemeenten.’ Het CDA stelt ongeveer hetzelfde. De PvdA is het meest expliciet: ‘Uiteindelijk is het streven om, op basis van een afgebakende taak- en verantwoordelijkheidstoedeling aan de provincies, tot een gesloten huishouding te komen.’ En bestuurlijke vernieuwingspartij D66 wil een ‘beperkt takenpakket van de provincies en beperkte bevoegdheden in medebewind’.

Op papier is daarmee het lot van de provincie als autonoom bestuur bezegeld. Tegelijkertijd krijgt de opschaling van provincies brede politieke steun. Alleen de SP denkt nog aan schaalverkleining. De vorming van meer bestuurlijke eenheid in de Randstad wordt vanuit economisch, financieel en Europees perspectief steeds prangender. Alle pogingen ‘van onderop’ hebben tot dusverre beschamend weinig opgeleverd. De kans is groot dat het nieuwe kabinet juist op dit punt daadkracht gaat tonen.

Rapport op rapport

1989

Commissie-Montijn, Grote steden, grote kansen. Pleidooi voor versterking van het bestuur rond de grote steden.

1990

Het WRR-advies Van de Stad en de Rand, over meer financiële en bestuurlijke bevoegdheden voor de grote steden.
Nota Bestuur op Niveau 1 (BoN-1): zeven grootstedelijke gebieden bepalen hun eigen bestuurlijke vorm.

1991

Nota BoN-2: nadruk op de vorming van stadsregio’s. 

1993

Provincies van de Toekomst, pleidooi voor cultuurverandering bij de provincies.

1995

WRR-advies Orde in het binnenlands bestuur; pleidooi voor duidelijke afbakening van taken tussen bestuurslagen.

2002 

Commissie-Geelhoed, Op schaal gewogen, regionaal bestuur in de 21ste eeuw. 

2005

Commissie-De Grave, Je gaat erover of niet, over vermindering van de bestuurlijke drukte. 
Slagvaardig bestuur Randstad Holland; manifest voor vereenvoudiging van het Randstadbestuur. 

2006 

Commissie-Burgmans, Randstad Holland in een globaliserende wereld, pleidooi voor één Randstadprovincie.
Raad voor het openbaar bestuur, Bestuur op maat; pleidooi voor twee Randstadprovincies.
BZK, Maatwerk in het middenbestuur, minder bestuurlijke drukte door differentiatie.

2007 

Advies commissie Versterking Randstad (Kok); advies om één Randstadprovincie te vormen.
Regeerakkoord Balkenende IV: afwijzing Randstadprovincie en geen discussie over het binnenlands bestuur.

2008
Commissie-Lodders: Ruimte, regie en rekenschap. Provincies houden zich alleen bezig met ruimtelijk-economisch beleid en cultuur.

2009 

Raad voor de financiele verhoudingen, Naar een herijking van de financiële verhouding tussen Rijk en provincies. Provincies kunnen met 600 miljoen euro minder toe.

2010

Rapport Brede heroverwegingen Openbaar bestuur. Provincies opheffen of de huishouding sluiten. Korting van 600 miljoen euro.

Jos Moerkamp