of 59236 LinkedIn

Nooit genoeg integriteit

Leo Huberts 2 reacties
Hoewel de aandacht voor integriteit is gegroeid, worden nog veel schendingen gesignaleerd. Tijd voor de volgende fase, stellen hoogleraren Van den Heuvel en Huberts.

Hebben we inmiddels niet genoeg integriteit? Volgens de cijfers niet. Zo berichten de media keer op keer over integriteitsschendingen in het openbaar bestuur. Nog te publiceren onderzoek van de Vrije Universiteit laat zien dat ongeveer tien procent van de bevolking van een grote stad de afgelopen twee jaar heeft gezien dat een ambtenaar iets deed dat niet integer was. Utrechts onderzoek onder vierduizend Nederlandse ambtenaren toonde aan dat acht procent van hen de laatste twee jaar twee of meer misstanden in het openbaar bestuur heeft meegemaakt; ruim twaalf procent had vermoedens van een misstand.

 

Evenmin geruststellend is dat het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in januari 2007 constateerde dat een aanzienlijk deel van het overheidspersoneel zich negatief over de integriteit van de overheid uitliet. Ons onderzoek in dit dossier van Binnenlands Bestuur toont aan dat belangenverstrengeling onder politici en bestuurders nogal eens wordt gesignaleerd.

 

En toch wordt er voortdurend op het belang van integriteit gehamerd. Politici, bestuurders en ambtenaren en ook maatschappelijke organisaties en de wetenschap betogen al decennia lang hoe cruciaal integriteit is. Zo schreef minister Klaas de Vries van Binnenlandse Zaken in 1999 aan de Tweede Kamer: ‘Behoud en bevordering van integriteit vergen permanente aandacht.’ Inderdaad, integriteit, je kunt er nooit genoeg van hebben.

 

De ratio ervan is duidelijk: wij eisen als burgers van het openbaar bestuur dat het onkreukbaar, onafhankelijk en transparant is en te allen tijde bereid is daarover openbare verantwoording af te leggen. Een onkreukbaar bestuur is immers een van de grondslagen van onze democratische rechtsstaat. Toch is het moeilijk aan te geven hoe het met de onkreukbaarheid van de overheid is gesteld. Er zijn zoveel verschillende overheidsorganisaties en – wat belangrijker is – corruptie, fraude, belangenverstrengeling en informatiemisbruik spelen zich in het geniep af, ze onttrekken zich doorgaans aan onze waarneming. Daarom is elke indicatie ‘hoe erg het is’ een slag in de lucht. Wel is het mogelijk iets te zeggen over de stand van het integriteitsbeleid. Een korte inventarisatie.

 

Bewust

 

Een belangrijke verdere stap op het pad van het integriteitsbeleid is gezet met de recente aanvulling van de Ambtenarenwet, bedoeld om zowel de integriteit als het integriteitsbewustzijn aan te scherpen. Alle overheidsorganen moeten een ambtseed afnemen en alle ambtenaren moeten hun nevenactiviteiten aanmelden. Ook moet de overheidsorganisatie elk jaar een verslag over het gevoerde integriteitsbeleid uitbrengen, om niet alleen het beleid bij de tijd te houden maar ook het integriteitsbewustzijn bij politici, bestuurders en ambtenaren levend te houden.

 

Deze aanscherping moet worden gezien tegen de achtergrond van wat we al aan integriteitsregels en procedures hebben. Ze maken de bureaucratie weliswaar nog meer tot bureaucratie, maar ze zijn wel wezenlijk om te garanderen dat beslissingen over subsidies, vergunningen, aanbestedingen en uitbestedingen, grondtransacties en betalingen en over het vaststellen en wijzigen van bestemmingsplannen zuiver worden genomen.

 

Er zijn regels voor informatiebeveiliging en inkoopprocedures, er is functiescheiding en functieroulatie, kwetsbare functies zijn in kaart gebracht, nieuwe medewerkers worden gescreend en het interneten e-mailgebruik voor privé-doeleinden is aan banden gelegd om ontsporingen te voorkomen. Een geschenkenregeling moet het aannemen van giften transparant maken, goederen en diensten van de overheid mogen alleen voor de uitoefening van de functie worden gebruikt (betaalpas, mobiele telefoon, auto met chauffeur).

 

Ten slotte is er als sluitstuk de gedragscode die de cultuur in de organisatie (‘zo zijn onze manieren’) vastlegt. Elk zichzelf respecterend overheidsorgaan heeft een of meer vertrouwenspersonen bij wie (klachten over of vermoedens van) integriteitsschendingen kunnen worden gemeld en die volgens een bepaald protocol de melding (laten) onderzoeken. Het hoeft daarbij niet alleen te gaan om corruptie, fraude of belangenverstrengeling, alle mogelijke integriteitsschendingen kunnen worden aangekaart, zoals vriendjespolitiek, pesten, seksuele zinspelingen, intimidatie en ongewenste intimiteiten.

 

Daarmee is integriteit uitgebreid tot de kern die deze waarde in de organisatie vertegenwoordigt: het gaat om de morele instelling, de onkreukbaarheid tegenover de ander. Daar komt bij dat onkreukbaarheid voor de gehele keten geldt, alle onderdelen (ambtelijke dienst, bestuur, volksvertegenwoordiging) moeten onkreukbaar zijn anders is het resultaat per definitie ‘besmet’.

 

Het is nooit goed of het deugt niet. Dat geldt in ieder geval voor integriteit, want bij nogal wat regelingen gaat het niet alleen om het feitelijke resultaat, maar ook om de intentie, de indruk die wordt gewekt: de schijn tegen moet worden vermeden. De politicus, bestuurder of ambtenaar moet zorgen dat er geen aanleiding tot een verdachtmaking is. Wij, als samenleving, zijn zelfs zo veeleisend geworden, dat we ook voor gedragingen in de privésfeer onkreukbaarheid eisen. Voor een minister, wethouder of topambtenaar hangt die eis samen met de waardigheid van het ambt, de voorbeeldfunctie die daaraan is verbonden en het overheidsgezag dat ermee wordt bekleed.

 

Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid benadrukt in zijn studie over Waarden, normen en de last van het gedrag dat openbare gezagsdragers het voorbeeld moeten geven van een integer openbaar bestuur. Maar zij niet alleen. De lat komt steeds hoger te liggen, want ook street level bureaucrats moeten er aan geloven: de wijkagent, de handhaver van het terrassenbeleid en de controleur van de inspectiedienst dienen zich in hun directe contacten met burgers bewust te zijn van de gevolgen van het privégedrag voor hun rol als gezagsdrager.

 

Risico’s

 

Onze samenleving heeft met veel meer integriteitsschendingen te maken dan haar lief is: in het publieke bestel maar ook onder aannemers, in de vastgoedwereld, bij advocaten, notarissen en wetenschappers en onder topmanagers van bedrijven en banken. We merken door de toegenomen transparantie in onze samenleving veel meer zaken op en we nemen elkaar de maat. De samenleving is kritisch. Zuiverheid van bestuur en zuiverheid van gedrag zijn belangrijk geworden in bestuur, maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven. Het is de achillespees van ons maatschappelijk bestel. We eisen betrouwbaarheid, vertrouwen, veiligheid, maatschappelijk verantwoord ondernemen en zuiverheid van handelen van advocaten, accountants en notarissen.

 

Maar het openbaar bestuur wordt extra de maat genomen. Het onderscheidt zich van private organisaties doordat het in dienst staat van het algemeen belang. Als de integriteit van een overheidsorganisatie in het geding is, raakt dat niet alleen haar eigen functioneren (om de controle over de organisatie niet te verliezen), het doet ook afbreuk aan het vertrouwen dat de burger in het staatsbestel, de overheid, stelt en aan de legitimiteit van onze rechtsorde.

 

De belangrijkste risico’s waaraan overheidsorganisaties, politici, bestuurders en ambtenaren bloot staan, zijn misbruik van bevoegdheden, oneigenlijk gebruik van de overheidspositie, belangenverstrengeling en misbruik van overheidsinformatie. En de verleidingen zijn groot en liggen overal op de loer. Vaak gaat het (nog steeds) mis bij het verlenen van vergunningen en het toekennen van subsidies, het aanbesteden van opdrachten, het uitbesteden van diensten, onkostendeclaraties en het bevoordelen van familie en relaties. Veel risico’s worden in de hand gewerkt door gebrek aan toezicht en controle, diffuse regels, ontoereikende procedures, geen functiescheiding, een gesloten organisatiecultuur (onskent- ons), publiek-private samenwerkingsverbanden, nevenfuncties en het door private organisaties laten uitvoeren van overheidstaken waarin familieen vriendschapsrelaties een (onzichtbare) rol spelen.

 

Beleid genoeg?

 

Hoe krijgen we iedereen op één lijn? Niet alleen door nog meer regels en procedures. Het gaat uiteindelijk om de mentaliteit. Dat raakt de organisatiecultuur. Een beproefd recept neemt bestuurders en ambtenaren mee naar integriteitssessies om er allerlei morele dilemma’s te laten behandelen. Het ‘geweten’ wordt er geprikkeld, morele waarden opgepoetst en het morele bewustzijn aangescherpt. Gewetensvorming is nooit weg, sinds God uit Jorwerd is verdwenen missen we het door godsdienst geschraagd moreel fundament. De verticale moraliteit van de catechismus is voor een horizontale ingewisseld, voor een ‘wat gij niet wilt dat u geschiedt, doe dat ook een ander niet’- mentaliteit.

 

Dat is een zwak moreel kompas voor praktisch ingestelden onder ons, die er wat ruime maatstaven op nahouden: het persoonlijk geweten op de automatische piloot van het egocentrisme. Zou het niet beter zijn zoveel vertrouwen in de mensheid te laten varen en te kiezen voor heldere regels en strakke procedures? De onkreukbaarheid van het bestuur zal er wel bij varen.

 

Vandaar dat u ons niet hoort zeggen dat het inmiddels welletjes is. Integriteit genoeg? Nee, het kan altijd beter, want zodra de teugels worden gevierd, de aandacht verslapt en onze samenleving het vooral van vertrouwen moet hebben, slaat het virus toe en neemt het bezit van ons brein: greed is good. Daarom komen we met nog wat suggesties om enkele zwakke plekken te repareren.

 

Regelgeving

 

Allereerst de regelgeving voor klokkenluiders. Ze zijn als een vergeten categorie te beschouwen, maar van wezenlijk belang voor de integriteit van de samenleving. Er zijn ambtenaren en leidinggevenden die het aandurven intern of via de pers misstanden in de eigen organisatie aan de kaak stellen. De grote helden zijn bekend (Ad Bos, Paul van Buitenen, Paul Schaap, Fred Spijkers), maar er zijn zoveel kleinere goden, melders die het niet gemakkelijk hebben.

 

Miskend, gefrustreerd en vaak ook nog financieel berooid, moeten ze hun weg vinden nadat ze misstanden aan de kaak hebben gesteld. Er is geen rechtsbescherming tegen represailles en het risico van financiële schade voor de klokkenluider is groot. En wat gebeurt er met hen die alleen intern melden? We weten het helaas niet.

 

Als het aan minister Ter Horst ligt – ze noemt de situatie ronduit zorgelijk en heeft een actieplan aangekondigd - komt er een algemene klokkenluiderswet. Daarin moet volgens ons staan dat iedereen misstanden moet kunnen melden. De bureaucratie en de drempels voor klokkenluiders moeten worden geslecht, alle meldingen over integriteitsschendingen moeten met zorg worden behandeld, de oprechte melder moet reële (ook financiële) bescherming worden geboden en misbruik van melden moet strafrechtelijk worden aangepakt.

 

Ten tweede moet de integriteit van de overheid beter worden bewaakt. We weten het uit de praktijk. Regelmatig komen ze langs en ze zijn er in soorten en maten, gemeenten als Dinkelland, Almelo en Bergen op Zoom. Het topje van de ijsberg, als u het ons vraagt, want bij het toekennen van vergunningen, bouwkavels en subsidies kan er veel mis gaan en gaat er ook veel mis. De lokale politiek (gemeenteraad en bestuurders) is nu eenmaal met lokale maatschappelijke organisaties verweven en persoonlijk misbruik, ook als het voor familie of buren is, ligt op de loer.

 

Dat levert gemakkelijk het gevaar op van belangenverstrengeling, vriendjespolitiek, cliëntelisme, valsheid in geschrifte en corruptie. Daar is nog een wereld te winnen, want het vertrouwen van de burger in de politiek wordt vooral daar gemaakt en gebroken. In grote lijnen kan worden gesteld: hoe concreter de regeling, hoe effectiever. De integriteit loopt gevaar als regels of criteria onduidelijk zijn, ambtenaren hun eigen werkmethoden en controles organiseren, en bestuurders van alles beloven en toezeggen en in hun ambt hun eigen belang dienen.

 

Ten slotte gaan we naar het hart van de democratie, de politieke partijen. De financiering ervan ligt onder vuur, vooral nu nieuwe bewegingen aan het politieke firmament zich door de ‘Vrienden van’ laten financieren en het zicht op hun weldoeners door slimme constructies aan het externe oog wordt onttrokken. Het zijn privé-ondernemingen in het politieke bestel. Ze hebben geen leden en geen controlerende organen en hun financiers blijven geheim.

 

Maar één ding is duidelijk: de financiers gaan uit van het principe ‘voor wat hoort wat’. Ook op lokaal niveau is er weinig zicht op het onafhankelijk functioneren van politieke partijen en op de financiering van hun verkiezingscampagnes. Er hoeven geen schandalen uit te breken om een goed gesprek daarover op gang te brengen. Een fatsoenlijke publieke financiering van (aspirant-) politieke partijen, een strakkere regeling voor het aannemen van donaties en publieke controle op het financieel reilen en zeilen van elke politieke partij is gewenst om uitwassen tegen te gaan en eerlijke concurrentie tussen partijen te bevorderen.

 

Volgende fase

 

Ook uit de resultaten van dit onderzoek in deze Binnenlands Bestuur, is het beeld te destilleren dat er nog veel integriteitsschendingen worden gesignaleerd. Integriteit, je kunt er nooit genoeg van hebben, zo blijkt opnieuw. Toch kunnen we ook constateren dat in betrekkelijk korte tijd integriteit bij de overheid veel aandacht heeft gekregen. Ook dat maakt ons onderzoek duidelijk.

 

Tijd dus voor de volgende fase: good governance, goed besturen, integriteit integreren in al het overheidshandelen, de rechtsstaat en de democratie respecteren, legaliteit en legitimiteit van beleid realiseren en streven naar effectiviteit en efficiëntie. In de verbinding ligt de kracht, dat typeert goed besturen.

 

Prof.dr. J.H.J. van den Heuvel en prof.dr. L.W.J.C. Huberts zijn verbonden aan de Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur van de Vrije Universiteit in Amsterdam.

 

Verstuur dit artikel naar Google+

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reactie op dit bericht

Door Michiel Jonker (ambtenaar bij een decentrale overheid) op
Het betoog van Henk Bruning en Koos Hoogland bevreemdt mij.

Bijvoorbeeld wanneer zij schrijven: "Het essay ademt een geur van wantrouwen. (...) Uit [ons] eigen onderzoek, integriteitprojecten en trainingen bij lokale overheden, blijkt echter een afnemend begrip bij bestuurders en ambtenaren voor meer regels, controle, wantrouwen."

Het vreemde is het woordje "echter", dat een tegenstelling suggereert die er helemaal niet is. Natuurlijk zijn (met name)minder integere bestuurders en ambtenaren niet gecharmeerd van regels, controle en (andermans) wantrouwen. Want die belemmeren hun bewegingsruimte om ongestraft niet-integer te handelen.

Als er een keer iets aan het licht komt, zie je dat de betrokkenen steevast een van de volgende twee argumenten opvoeren: (1) "Het verdiende misschien geen schoonheidsprijs, maar de regels stonden het toe"; of juist andersom (2): "Het mocht misschien niet volgens de regels, maar de bedoeling was goed - dus die regels moeten een beetje worden gerelativeerd, en eigenlijk versoepeld."

Zo redeneren niet-integere functionarissen telkens naar zichzelf toe om te ontkomen aan morele confrontaties. De houding van Bruning en Hoogland faciliteert zulk moreel escapisme. Ik vrees dat hun integriteitstrainingen niet erg effectief zijn.

"Echte corruptie is er weinig", stellen zij. Of dat klopt, kan ik niet beoordelen (zij wel?). In Nederland komt echte corruptie in ieder geval vrij weinig aan het licht - overigens net als in veel landen met een zwakke bestuurlijke infrastructuur, een gesloten bestuurlijk netwerk en/of een "dominante" bestuursstijl. Bijvoorbeeld het Zaïre van Mobutu, het Zimbabwe van Mugabe of het Myanmar van... ja, van wie eigenlijk? In ieder geval niet van nobelprijswinnares Aung San Suu Kyi.

De vraag is ook of "echte corruptie" in Nederland misschien is vervangen door subtielere, maar voor de betrokkenen minstens even lonende vormen van machtsbederf. Denk bijvoorbeeld aan al die hogere overheidsfunctionarissen die later lucratieve advies- en interimwerkzaamheden verrichten voor... inderdaad, overheidsinstanties. Wat maakt hen daarvoor zo geschikt in de ogen van hun opdrachtgevers? De voortreffelijke kwaliteit van hun CV? Of hebben zij op grond van hun rijke "bestuurlijke en beleidsmatige ervaring" wellicht dingen geleerd die niet expliciet genoemd hoeven te worden?

Bruning en Hoogland concluderen: "Daarom: minder nadruk op regels van buitenaf en niet meer bureaucratie, maar aandacht voor een professionele benadering en een kritische dialoog in overheidsorganisaties over integriteit."

Wat is een "kritische dialoog"? Ik loop inmiddels lang genoeg mee in overheidsland om geleerd te hebben dat het daar verstandig is om kritiek zo hoffelijk te formuleren dat er vaak in de kern niet veel meer van overblijft. Als het om integriteit gaat, lijkt de ongeschreven regel te zijn: "Je mag wel kritisch zijn, maar je mag mijn integriteit niet in twijfel trekken." Juist wanneer deze regel een contradictio in terminis is, lijkt men er des te steviger aan vast te houden.

Het betoog van Bruning en Hoogland geeft blijk van naïviteit. Zoals uit onderzoek is gebleken, kan naïviteit in bepaalde sociale omstandigheden een prima overlevingsstrategie zijn. Wilt u laten zien dat u integriteit belangrijk vindt, zonder dat het al te confronterend wordt? Huur dan Bruning en Hoogland in - zij dagen u uit tot een kritische dialoog, maar wel met als uitgangspunt ieders goede wil!

Ook ineffectiviteit kan een prima overlevingsstrategie zijn. Denk bijvoorbeeld aan het verschijnsel van de "commissie" die zich moet buigen over een lastige zaak waarbij ernstige fouten zijn gemaakt. Na lange tijd komt de commissie met een rapport dat na een lovende ontvangst in een bureaula verdwijnt. Vaak staat er in zo'n "onafhankelijk" rapport dat er van alles is misgegaan, maar dat verkeerde bedoelingen niet aangetoond zijn. Aanbevolen wordt om voortaan bepaalde richtlijnen beter in het oog te houden en onder de aandacht te brengen... Iedereen knikt dan vroom alsof dit een belangrijke stap vooruit is, maar de volgende keer is men dat weer vergeten, omdat er de vorige keer geen serieuze consequenties zijn geweest voor betrokkenen.

Vindt u mijn betoog cynisch? "Te veel op de man en te weinig op de bal"? "Getuigend van te weinig relativeringsvermogen"? "Een wild in het rond maaien"? Dat zijn inderdaad precies de argumenten waarmee kritiek die ertoe doet, vaak van tafel wordt geveegd. Zeker als het gaat om integriteit.

En dan vragen wij ons in overheidsland af waarom er een kloof is tussen ons en de burgers... Hoe blind kun je zijn? In plaats van een webcam bij de raadsvergaderingen te installeren, zouden we integriteit serieus moeten gaan nemen. Pas dan ontstaat er bij ons transparantie, en bij de burgers geleidelijk aan weer vertrouwen.
Door Henk Bruning en Koos Hoogland (adviseurs en trainers integriteit) op

De wetenschappers Leo Huberts en Hans van den Heuvel (van de Onderzoeksgroep Integriteit van de Vrije Universiteit) vinden het tijd voor een nieuwe fase in de aandacht voor integriteit. Voor de zuiverheid van beslissingen mag de bureaucratie nog meer bureaucratie worden en zijn meer integriteitregels en - procedures noodzaak.

 

Het essay ademt een geur van wantrouwen. De intentie van menig ambtenaar of bestuurder is niet juist en misbruik van bevoegdheden, oneigenlijk gebruik van de overheidspositie, belangenverstrengeling en misbruik van overheidsinformatie is de norm.

 

Uit eigen onderzoek, integriteitprojecten en trainingen bij lokale overheden, blijkt echter een afnemend begrip bij bestuurders en ambtenaren voor meer regels, controle, wantrouwen. De bereidheid om lastige dilemma’s met elkaar te onderzoeken groeit, ofschoon daarvoor te weinig tijd wordt vrijgemaakt. Colleges van B en W vragen managementteams een spiegel voor te houden over de bestuurlijke integriteit.

 

Integriteit staat dus op de agenda. Maar er is te weinig ervaring of kennis om besluiten over bijvoorbeeld een aanbesteding, de bejegening van een burger, de toekenning van een subsidie als een integriteitvraagstuk te zien. Huberts en Van den Heuvel associëren integriteit met een goed-fout-beslissing. Dat klopt natuurlijk als we kijken naar de Limburgse fraudezaak, maar – net als indertijd in Hoorn – zijn dit uitzonderingen die specifiek opsporingsbeleid vergen.

 

Alle integriteitvraagstukken als misstanden formuleren, beperkt de vrije ruimte van het debat en moedige beslissingen onnodig. Vandaar ons bezwaar tegen overregulering en te veel aan controle achteraf. De kern van integriteitbeleid ligt in de gezamenlijke handeling van een professionele overheid. Bestuurders en ambtenaren zijn gezamenlijk vanuit hun ambt verantwoordelijk voor een effectief en moreel juiste beslissing die uitlegbaar is aan iedereen die het wil weten. Het ontwikkelen van een intern kritische cultuur, vermindert het risico van kreukbaarheid van bestuurders en ambtenaren.

 

Echte corruptie is er weinig. Wel kunnen veel beslissingen kwalitatief en maatschappelijk beter. Een dagelijkse omgang van integriteit kan hieraan een constructieve bijdrage leveren. Zoals burgemeester Tange van Wormerland zei in het cahier Dilemma’s aan de top: ‘de essentie van integriteit in het openbaar bestuur is het benoemen en delen van dilemma’s, waardoor de afweging transparant is en anderen het kunnen volgen en duiden’.

 

Daarom: minder nadruk op regels van buitenaf en niet meer bureaucratie, maar aandacht voor een professionele benadering en een kritische dialoog in overheidsorganisaties over integriteit.