Het klinkt zo simpel. Eén ministerpresident, één minister van Financiën en vijf of zes ministers met één specifiek thema. Omschrijvingen voor zulke clusters circuleren al. Bijvoorbeeld ‘ruimte’, waar dan Vrom en Verkeer en Waterstaat onder vallen. Onder zo’n kernkabinet hangen dan vijftien tot twintig staatssecretarissen die de dagelijkse gang van zaken op de departementen runnen.

Er is al enige ervaring opgedaan met programmaministers of -staatssecretaris als Jacob Kohnstamm, Thom de Graaf, Ella Vogelaar en André Rouvoet. Maar waar komt die zo breed gedragen wens vandaan om de traditionele minister te vervangen door een programmaminister?

Cockpit

Het meest recente pleidooi voor zo’n in omvang beperkt kernkabinet, is de aanbeveling van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). In juni schreef de raad aan de toenmalige informateur Uri Rosenthal dat programmaministers zich meer kunnen richten op hoofdlijnen en beter in staat zijn om de contacten te onderhouden met de samenleving.

De Raad voegde er wel aan toe dat dit pleidooi niet inhoudt dat departementen worden samengevoegd. ‘Superministeries zijn inflexibel en leveren geen besparing op’, staat in de brief. Een kernkabinet met programmaministers vraagt juist om een snel en creatief ambtenarenapparaat. En het verkleinen van ministeries zadelt de bewindslieden op met energievretende reorganisaties.

Met de komst van programmaministers wordt de inhoud van de beraadslagingen in de ministerraad anders, verwacht de ROB. De bewindspersonen zitten er niet meer als ‘stadhouders’ van hun eigen departement, maar meer als bestuurders in een college van B en W.

‘Essentieel is dat een kernkabinet van start gaat met een globaal regeerakkoord waarin duidelijke prioriteiten zijn benoemd, en met breed georienteerde, visionaire en gezaghebbende personen die in dialoog met de samenleving en het parlement aangaan. Ministers die prioriteiten in uitvoerbare en breed gedragen programma’s omzetten.’ De dialoog komt in de plaats van de ‘politiek van de regels’ die geleid wordt vanuit een centraal punt - de ‘cockpit Den Haag’.

Budget

Ralph Pans, directievoorzitter van de VNG, pleitte 3 jaar geleden al voor een ander invulling van de kabinetsposten. Met organisatiedeskundige Ton Horrevorts schreef hij aan de vooravond van Balkenende IV het boek Kerndepartementen. Een nieuwe overheid, ook aan de top. Pans: ‘Het is er niet van gekomen. Het enige wat er in de formatie van terugkwam, waren twee programmaministers.’

Er zijn in de ogen van Pans geslaagde en minder geslaagde voorbeelden geweest van ministers met de verantwoordelijkheid voor één bepaald thema. Hij noemt de D66-ministers Roger van Boxtel en Thom de Graaf. ‘De Graaf had als opdracht de staatsrechtelijke vernieuwing en koninkrijkszaken. Hij had weinig budget. Toen het erop aankwam, kreeg De Graaf te weinig steun en bleef er niet veel over van zijn portefeuille.’

Van Boxtel kende als coördinerend bewindsman van grotestedenbeleid een gelukkiger begin. ‘Van Boxtel had eigen geld en ambtenaren. Dat is essentieel om goed uit de startblokken te komen.’ Een kernkabinet heeft als voordeel dat de minister niet met de ‘pet in de hand’ om geld en ambtenaren hoeft te bedelen. Hoeveel er te besteden is staat gewoon op de eigen begroting en de benodigde assistentie trekt de minister zelf uit het departement.

Pans: ‘Wat je bij de programmaministers tot nu toe hebt gezien is dat ze 2 jaar of meer bezig zijn om hun eigen ambtenarenapparaat op te bouwen. Dat is dodelijk, want juist van hen worden prestaties verwacht.’

Wel auto, geen geld

Jacob Kohnstamm (D66) was in het eerste paarse kabinet staatssecretaris. Hij was de eerste bewindsman met één specifieke taak: het grotestedenbeleid. Aan het einde van de formatie in 1994 werd hij door zijn politiek leider Hans van Mierlo gepolst. Kohnstamm nu: ‘Of ik staatssecretaris wilde worden met die opdracht. Van Mierlo wist ook niet precies wat de inhoud zou worden, maar er moest extra aandacht komen voor de probleemwijken.’

De portefeuille kwam niet helemaal uit de lucht vallen. Nederland had al kennis gemaakt met het project sociale vernieuwing. Het was wel duidelijk dat er snel iets moest gebeuren in de verpauperde en verloederde delen van de grote steden. Wat Kohnstamm op zijn eerste werkdag aantrof was erg overzichtelijk. Een auto met chauffeur, een secretaresse, geen geld en een handjevol ambtenaren die hij erfde van de Sociale Vernieuwing.

‘Mijn uitvalbasis zou het ministerie van Binnenlandse Zaken zijn. Vandaaruit zou ik zaken moeten doen met de ministeries van Vrom, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Economische Zaken, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Justitie en Verkeer en Waterstaat. Ik zag de kritische wethouders in het land al voor me. Die dachten: dat wordt veel interdepartementaal gepraat en levert niks op.’

Kohnstamm weet Joop Linthorst te strikken als ‘verbindingsman’. De oud-wethouder van Rotterdam heeft het vertrouwen van de bestuurders in de vier grote steden. Kohnstamm: ‘Ik ben vrij snel na de start met de ambtenaren van de verschillende departementen die bij het grotestedenbeleid betrokken zouden worden op reis gegaan. Dat had twee doelen. Tijdens die werkbezoeken deden wij ideeën op en wij leerden elkaar kennen.’ Nu terugkijkend, was dat een goede zet.

Minder tevreden kijkt Kohnstamm terug op de financiële onderbouwing van zijn programma. ‘Als staatssecretaris zat ik in de eerste 2 weken van het optreden van het kabinet niet bij de ministerraad in de Trêveszaal. Zo kon het gebeuren dat al het geld voor werkgelegenheidsprojecten naar het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) ging - naar wat later de melkertbanen zijn gaan heten.’

Meetekenen

Al snel was Kohnstamm er bovendien van overtuigd dat grotestedenbeleid veel meer betekende dan werkgelegenheid en stadsvernieuwing. ‘In het beleid voor de probleemwijken was en is de sociale cohesie en veiligheid van even groot belang. Maar voor het grote stedenbeleid als zodanig was in de formatie geen geld vrijgemaakt.’

Kohnstamm besluit om naar minister Gerrit Zalm van Financiën te gaan. ‘Zalm zag mijn punt en heeft mij bij het realiseren van een eigen budget behoorlijk geholpen. Uiteindelijk zijn er binnen 1 jaar na het aantreden van het kabinet enkele miljarden beschikbaar gekomen. Dat was nodig om met gezag in de steden ook echt resultaten te boeken. Een andere mijlpaal werd bereikt tijdens de formatie van Paars II toen mijn opvolger - Roger van Boxtel - meetekenbevoegdheid kreeg op terreinen die het grotestedenbeleid raakten. Zo kon er op relevante momenten invloed worden uitgeoefend.’

Dat is meteen de aanrader van Kohnstamm aan nieuwe bewindspersonen met een specifieke portefeuille. ‘Zorg ervoor dat je bij aanvang al de zeggenschap hebt over de voor de opdracht noodzakelijke middelen.’

Neem Ella Vogelaar. De gelouterde PvdA-bestuurder trapte in dezelfde valkuil als Kohnstamm. Voor het omvormen van de veertig geselecteerde probleemwijken tot ‘pracht’- of ‘kracht’wijken beschikte ze niet over een eigen budget. Haar pogingen om aan geld te komen om de ‘ronkende ambities’ van haar partij om die wijken aan te pakken, stuitten op haar partijgenoot Wouter Bos, minister van Financiën.

Vogelaar probeerde door overreding de woningbouwcorporaties over te halen haar plannen te financieren. Dat duurde Bos te lang. Hij zette de corporaties onder druk door te dreigen met een heffing. Vogelaar maakte daarmee een valse start, die ze had kunnen voorkomen door vóóraf haar deel van de schatkist op te eisen.

Verkokering

Het is niet zo vreemd dat de roep om ‘visionaire en over grenzen heenkijkende ministers’ alleen maar toeneemt. In het boek De Koning van het schaakbord of Jan zonder Land geven de auteurs - organisatiedeskundigen bij Berenschot - een opsomming van de al tientallen jaren gevoerde strijd tegen ‘verkokering’ en ‘regeldrift’.

Er dienen zich sinds de jaren zestig commissies aan, zoals die onder leiding van Henk Vonhoff (1979) en Hans Wiegel (1993). Allemaal met dezelfde boodschap: project- of themaministers moeten het regeren weer tot normale proporties terug brengen. Zo kunnen ze zich echt richten op kwesties die om ingrijpen vragen. Ook de latere programmaminister Thom de Graaf is voordat hij in 2003 tot het kabinet toetreedt een groot voorstander.

‘Vijf jaar eerder heb ik dat in het partijprogramma van D66 al voorgesteld.’ De Graaf wordt minister zonder portefeuille, zoals dat staatsrechtelijk wordt genoemd. Op het eerste oog een vreemde term. Want juist zo’n bewindspersoon heeft bij uitstek een bijzondere opdracht. De betiteling houdt in dat deze minister geen departement leidt. De Graaf kreeg naast bestuurlijke vernieuwing ook het grotestedenbeleid en koninkrijkszaken.

Op het ministerie van Binnenlandse Zaken kon hij rekenen op eigen ambtenaren en een budget. ‘Aan de begroting werd een speciaal overzicht toegevoegd, welke middelen er beschikbaar waren voor het grotestedenbeleid.’ Dat gaf duidelijkheid wie de ‘eigenaar’ was van dat geld.

‘Het was bovendien een groot voordeel dat ik vice-premier was. De neiging binnen het kabinet is dat een programmaminister of een minister zonder portefeuille niet voor vol wordt aangezien. Met de status van vice-premier zit je overal bij, heb je wekelijks overleg met de eerste minister. Dat scheelt. André Rouvoet moet daar als vice-premier en minister van Jeugd en Gezin ook profijt van gehad hebben.’

Geen sores

Volgens diens eigen evaluatie is zijn ministerschap en programma de afgelopen 3 jaar succesvol geweest. Hij heeft zich volledig kunnen concentreren op zijn werkterrein, omdat hij niet de sores had, die een baas van een departement wel meetorst. Uit vier ministeries heeft hij een club weten te formeren die ‘er helemaal voor gaat’, zeggen medewerkers.

Rouvoet heeft hard geïnvesteerd in de pioniersgeest. Op het jaarlijkse gezamenlijke uitje worden de resultaten gevierd. Maar net als alle voorlopers op het programma Jeugd en Gezin is het de vraag of ook deze ambtelijke kring intact blijft in een nieuw kabinet. In de volgende regeringsploeg kan ‘Jeugd’ zomaar naar OCW gaan en valt ‘Gezin’ buiten het kernkabinet.

Mét en zonder portefeuille

Een minister is verantwoordelijk voor het gehele departementsbeleid en geeft leiding aan het ministerie. Een programmaminister is een minister zonder portefeuille. De thema- of projectminister neemt ook deel aan het kabinetsberaad, maar woont in bij een departement.

Voorbeeld van een minister zonder portefeuille is de minister voor Ontwikkelingssamenwerking (OS). De ambtenaren die zich met dit onderwerp bezighouden, werken bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Het budget van OS maakt ook onderdeel uit van de begroting van dit ministerie.

Staatssecretarissen maken geen deel uit van de ministerraad. Ze worden uitgenodigd in de Trêveszaal als er iets wordt besproken wat hun werkterrein raakt. De minister is eindverantwoordelijke voor het gehele terrein van het departement.