In het Venetië van de veertiende eeuw konden ambtenaren en burgers anoniem briefjes in de mond stoppen van een gebeeldhouwd figuur op een steen. 'Van historici heb ik begrepen dat er met deze meldingen vrijwel nooit iets gebeurde. Het was vooral bedoeld om informatie te vergaren over politieke tegenstanders', zegt universitair docent Gjalt de Graaf. Op zijn studie Wat valt er over melden te melden? prijkt de laat-Middeleeuwse steen.

Zeven eeuwen later nemen overheidsinstanties meldingen van misstanden serieuzer. De bereidheid om zaken aan te kaarten is daarentegen gering. Binnenlands Bestuur meldde vorige week op basis van eigen onderzoek dat maar weinig ambtenaren niet-integer gedrag doorspelen. 'Het beeld bestaat nog wel eens dat interne klokkenluiders vaak aan het begin staan van integriteitsonderzoek, maar dat is niet zo', zegt de universitair docent van de onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur van de Vrije Universiteit. 'Tegen de verwachting in blijken controles en onderzoeken, bijvoorbeeld door inspecties en accountants, met afstand het belangrijkste vertrekpunt voor intern integriteitsonderzoek. Slechts in negen procent van alle onderzoeken naar misstanden ligt een ambtelijke melding aan een onderzoek ten grondslag.' De Graaf tekent daarbij aan dat hij het begrip 'ambtelijke meldingen' ten behoeve van zijn onderzoek heeft ingeperkt. Dat zijn in zijn definitie 'meldingen van ambtenaren die geen belang bij de zaak hebben en die niet melden uit hoofde van hun taak'.

Vorige maand rondde De Graaf zijn wetenschappelijke studie naar ambtelijke meldingen van integriteitsschendingen af. Eerder werkte hij mee aan een grootschalig onderzoek van zijn universiteit naar het gezicht van ambtelijke corruptie in Nederland. Voor zijn onderzoek naar meldingen van onoorbaarheden kreeg De Graaf toegang tot zeer privacygevoelige archieven van de interne integriteitsbureaus van de gemeente Amsterdam, de Dienst Justitiële Inrichtingen en de politie Amsterdam-Amstelland. 'Collega's in het buitenland keken met jaloerse ogen naar het materiaal dat ik tot mijn beschikking had, want dat is echt uniek.'

Onderzoeksvraag

De Graaf ging in de archieven op zoek naar integriteitsschendingen. Dat leverde aardige tabellen op van het aantal en de soort schendingen die burgers en ambtenaren in 2004 en 2005 aandroegen, maar het gaf nog geen antwoord op de onderzoeksvraag die hij zichzelf had gesteld: waarom ambtenaren vermoedens van integriteitsschendingen melden en wat de belemmeringen zijn om tot melding over te gaan. Om hierin inzicht te krijgen sprak De Graaf met vijfentwintig ambtenaren van wie meldingen tot interne en afgeronde integriteitsonderzoeken hadden geleid.

Uit de interviews werd duidelijk dat ambtenaren vaak lang twijfelen of ze wel zullen melden. Niet zelden gaan er slapeloze nachten aan vooraf. Het belangrijkste motief om een zaak toch aan te kaarten, zo blijkt uit het onderzoek, is het geschonden gevoel van rechtvaardigheid. De Graaf: 'In dat soort situaties zegt een stemmetje diep van binnen: ik mag me niet stil houden als dit soort zaken zich voordoet.' Zelfbescherming speelt daarbij volgens hem soms een rol. 'Afwegingen als: als ik nu niets zeg van dat stickie dat een bewaker aan een gedetineerde doorspeelt, dan is het straks een pistool en dan ben ik wellicht degene die met dat wapen bedreigd wordt.'

De wetenschappelijk onderzoeker vroeg de geïnterviewden wat de redenen zouden kunnen zijn om bij integriteitsschendingen een oogje toe te knijpen. Angst voor represailles - pesterijen, uitsluiting en ontslag - werd het meest genoemd. De Graaf sprak één ambtenaar die na een melding zo werd uitgekotst door zijn collega's dat hij ziek thuis belandde. Deze persoon was echter wel een uitzondering: de overgrote meerderheid van de melders functioneerde op langere termijn weer (redelijk) normaal.

Tot zover liggen de uitkomsten redelijk in de lijn der verwachting. De Graaf kwam tot zijn verrassing echter ook een hele andere reden tegen om niet te melden. 'Sommige melders namen de gevolgen voor de schender mee in hun afweging. Bijvoorbeeld dat een jonge, alleenstaande moeder door een melding mogelijk zonder inkomen zou komen te zitten.'

Rancune speelde verrassend genoeg nauwelijks een rol bij het melden van schendingen, concludeert de onderzoeker. 'Er was soms wel onverschilligheid over de gevolgen van de meldingen.' Slechts in één geval was er sprake van wrok, maar in dat specifieke geval had de melder wel degelijk bewijs in handen dat de persoon niet deugde.

De integriteitsbureaus die aan het onderzoek meewerkten, en het ook betaalden, lopen volgens De Graaf stuk voor stuk voorop met hun integriteitsbeleid. Dat ze in hun omgang met de melders nog heel wat kunnen verbeteren, zegt volgens De Graaf hoogstwaarschijnlijk dan ook wel iets over de stand van zaken in de rest van Nederland. 'Vrijwel alle geïnterviewden beklaagden zich erover dat zij niet op de hoogte zijn gehouden van het onderzoek en dat zij nooit bedankt zijn. Het gevoel leeft dat de Bureaus Integriteit van de drie overheidsorganisaties het normaal vinden dat personeelsleden met meldingen komen. Hoe zwaar en emotioneel het is om verhoord te worden, wordt in de ogen van de melders nauwelijks beseft.

'De omgang met melders moet echt anders, vindt De Graaf. Zijn aanbeveling: ga uitgebreid in gesprek met een melder, probeer erachter te komen wat er omgaat in deze persoon en hoe daaraan tegemoet te komen is en spreek vooral ook waardering uit voor het melden.

Open cultuur

Terug naar de uitkomst dat slechts negen procent van de integriteitsonderzoeken begint met een ambtelijke melding: is dat nou veel of weinig? De Graaf heeft een aanloopje nodig om tot het antwoord te komen. 'Het doel mag nooit zijn dat het aantal meldingen omhoog moet, want iedere organisatie zou naar zo weinig mogelijk schendingen moeten streven. Ik denk dat een open cultuur, waarin werknemers die over de schreef dreigen te gaan worden aangesproken door collega's en waar ernstige schendingen worden gemeld, daarvoor een voorwaarde is.' Ook belangrijk is volgens de ondezoeker dat potentiële melders kunnen vetrouwen op een adequate behandeling van een melding. 'Dat wil zeggen zorgvuldig zonder te overreageren. Ik zou er zeker niet voor pleiten dat elk wissewasje bij de baas wordt gemeld. Cruciaal is de vraag of er zware misstanden zijn die ambtenaren niet aankaarten. Aangezien uit mijn onderzoek blijkt dat er voor potentiële melders nogal wat obstakels zijn, vermoed ik dat het percentage ambtenaren dat zaken zou kunnen melden hoger ligt dan de huidige negen procent.'

Wat zijn integriteitsschendingen?

In zijn onderzoek hanteert De Graaf de definitie van hoogleraar Leo Huberts (Bestuurskunde, Vrije Universiteit) voor integriteitsschendingen. Dat zijn zaken die betrekking hebben op: fraude, corruptie, dubieuze beloften en giften, onverenigbare functies, diefstal, verspilling, misdraging in eigen tijd, discriminatie en intimidatie.

'Anoniem meldpunt alleen als sluitstuk'

'Na dit onderzoek ben ik geen voorstander meer van anonieme meldpunten', zegt universitair docent Gjalt de Graaf nog geen twee weken nadat minister Ter Horst zo'n anoniem meldpunt voor ambtenaren bij Meld Misdaad Anoniem instelde. Voor vrijwel alle vijfentwintig interne klokkenluiders die De Graaf interviewde was anoniem melden nooit een optie. 'Dat heeft ook praktische redenen. Vaak zijn situaties zo specifiek dat wel duidelijk is wie er heeft gemeld.' Anonieme meldingen maken een onderzoek verder lastig, stelt De Graaf. 'Vragen stellen kan bij dit soort meldingen vaak niet, hoewel er inmiddels sofware is die communicatie met anonieme melders wel mogelijk maakt. In Duitsland wordt hier al mee gewerkt.' De onderzoeker adviseert te investeren in het vertrouwen van ambtenaren in hun leidinggevenden, zodat ze gemakkelijk naar hen toestappen. 'Anoniem melden zou echt het sluitstuk moeten zijn van een goed meldbeleid en zeker niet het begin.'