‘Vertrokken, onbekend waarheen’, oftewel ‘VOW’, staat er vaak in het adresveld op het beeldscherm bij burgerzaken. In totaal zijn er in Nederland 400 duizend mensen in de gemeentelijke basisadministraties (GBA) met die status geregistreerd; hun adres is niet bekend bij de gemeente. Het al langer bekende gegeven werd eind maart aangezwengeld met gegevens over uitstaande vorderingen van de Belastingdienst, de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en anderen. Er was sprake van een ‘miljoenenfraude door spookburgers’ die zichzelf onvindbaar maken.

Amsterdam spant de kroon met 11 procent VOW’s in de GBA, Amstelveen volgt met 10 procent en in Den Haag en Rotterdam is van 8 procent van de GBA-ingeschrevenen niet bekend wat hun adres is. Overheid en bedrijfsleven zouden jaarlijks meer dan 100 miljoen euro mislopen doordat mensen zich aan een goede adresregistratie kunnen onttrekken om uitkerings- en andere fraude te plegen. Kamerleden vroegen minister Donner dan ook meteen om opheldering.

Volgens Gert-Jan Buitendijk, directeur- generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn er inderdaad zo’n 400 duizend registraties met de status VOW. Van spookburgers wil hij alleen niet spreken. Hij nuanceert en vertelt dat de meeste gevallen mensen betreffen die vertrokken zijn, iets wat minister Donner de Kamer ook al antwoordde. ‘Voor driekwart gaat het om mensen met een buitenlandse nationaliteit, vaak ook studenten die zich niet hebben afgemeld.’

En verwijderen uit het bestand kan niet zomaar. Wettelijk is vastgelegd dat van een ‘VOW’ de bijhouding van persoonsgegevens wordt opgeschort, maar dat de gegevens niet worden verwijderd en dus altijd blijven behouden in de GBA. De GBA maakt deel uit van het stelsel van basisregistraties. Het gebruik van de gegevens is verplicht. Als een afnemer van de gegevens (een andere gemeente of een uitvoeringsinstantie zoals UWV of Belastingdienst) twijfelt aan de juistheid van de gegevens, is deze sinds begin 2010 ook verplicht dat terug te melden aan de gemeente die de GBA beheert.

Gemeenten moeten bij een terugmelding een onderzoek instellen en eventueel de gegevens corrigeren. Alle gemeenten en ‘veel afnemers’ (dus nog niet alle) melden nu terug, stelt Buitendijk. Maandelijks vinden er zo’n 2 duizend terugmeldingen plaats. De GBA is dus nog niet perfect, maar een zootje is het zeker niet, stelt Buitendijk. ‘De kwaliteit van de GBA wordt langzamerhand beter. Nu is 94,5 procent van de registraties volledig in orde. Maar we zijn er nog niet.’

Het geheel aan infrastructuur voor de terugmeldingen werkt nog niet naar behoren, vindt Cees Meesters, voorzitter van de Nederlandse Vereniging Voor Burgerzaken (NVVB). ‘Het is voor gemeenten ondoenlijk dertien basisregistraties met dertien terugmeldingsvoorzieningen te hebben. Digimelding is bedoeld als centrale faciliteit om voor al die terugmeldingen te gebruiken. In Rotterdam zitten we daarmee in een pilot-fase. Dat systeem zal binnen 2 jaar echt overeind moeten staan, anders functioneert een van de belangrijkste componenten van het hele stelsel van basisregistraties niet.’

Gareel

Buitendijk benadrukt dat de systematiek van het systeem van basisregistraties (en dus ook het GBA) erop is gericht de burger die iets verkeerd doet vanzelf weer in het gareel te krijgen. De gemiddelde burger heeft immers belang bij een goede registratie, anders kan hij of zij op veel overheidsregelingen geen beroep doen. Wie wat van de overheid moet, zorgt dus wel dat hij of zij op de juiste manier ingeschreven staat, zo is de gedachte. Een VOW kost de gemeenschap eigenlijk alleen geld als de burger door te ‘verdwijnen’ zich onttrekt aan het (terug)betalen van onterecht genoten uitkeringen, boetes, belastingen et cetera. Maar als driekwart van de VOW’s naar het buitenland is vertrokken, blijft er nog een steeds een kwart over die nog gewoon ergens in Nederland verblijft, om welke reden dan ook.

Cees Meesters, voorzitter van Nederlandse Vereniging Voor Burgerzaken (NVVB), vindt het sowieso al voorbarig dat percentage te hanteren. ‘Die 25 procent is een schatting die ik niet kan staven en Buitendijk ook niet, daar ben ik van overtuigd. Maar het is wel een uiterst belangrijke groep om helderheid over te krijgen. Op die groep moeten we inzoomen, want kwaadwillenden veroorzaken enorm veel maatschappelijke schade.’

Volgens Meesters, in het dagelijks leven ook directeur Burgerzaken bij de gemeente Rotterdam, moet de steeds betrouwbaarder wordende GBA een centrale rol spelen in een goede registratie van burgers en daarmee ook in het bestrijden van fraude. ‘Daar staan wij ook voor Nagenoeg alle gegevenselementen in de GBA zijn goed gevuld; het probleem is vaak een adres; mensen die zich bewust of onbewust niet in- of uitschrijven. Daar moeten we ons veel voor inspannen. Een basisregistratie waarvan iedereen, zowel binnen als buiten de gemeente, gebruik maakt, moet van zo hoog mogelijke kwaliteit zijn.’

UWV en Amsterdam

Als extra maatregel voor het oplossen van hardnekkige VOW’s waarbij fraude wordt vermoed, noemt Buitendijk gerichte bestandsvergelijkingen tussen twee instanties. ‘Dan moeten we in de wet wel een haakje opnemen waardoor dat wat sneller toepasbaar zal zijn.’

Juist zo’n bestandsvergelijking leidde begin dit jaar tot enige ophef. Burgemeester Eberhard van der Laan beklaagde zich in een brandbrief aan minister Donner over de houding van het UWV, die niet wilde meewerken aan nader onderzoek naar forse verschillen tussen de UWV-polisadministratie en de hoofdstedelijke GBA.

Veel adressen bleken niet overeen te komen en het UWV zou deze verschillen moeten terugmelden aan het GBA. Maar omdat de uitvoeringsinstantie dit niet consequent doet, ondermijnt het UWV de bedoelde werking van het stelsel van basisregistraties, vindt Van der Laan, die dit vooral een gezamenlijke verantwoordelijkheid vindt. Als bijvoorbeeld het CJIB een burger niet kan vinden om een boete te innen, terwijl die gegevens bij de Belastingdienst of het UWV wel bekend zijn, dan werkt het systeem niet goed, concludeert Van der Laan.

NVVB-voorzitter Cees Meesters is het met hem eens. ‘Het kan niet zo zijn dat het UWV of de Belastingdienst informatie heeft die wij niet hebben. En dat ze dit niet kunnen, mogen of willen terugmelden - dat laat ik maar even in het midden - aan de gemeente om die vervolgens in staat te stellen een adresonderzoek in te stellen.’

Het UWV beroept zich echter op de privacyregels zoals die in de Wet structuur uitvoering werk en inkomen (SUWI) zijn vervat. Van der Laan wil nu dat Donner de gemeente in staat stelt alsnog bestandskoppelingen te maken met instanties als UWV en studiebeursverstrekker DUO, die ook een eigen adresregistratie bijhoudt. Dat het UWV-werkbedrijf ook de intake- gesprekken voert voor het verkrijgen van een (gemeentelijke) bijstandsuitkering speelt daarbij een rol.

Feit is wel dat de meeste UWV-uitkeringen, in tegenstelling tot de bijstandsuitkering, niet per se gebonden zijn aan het GBA-adres. Het kan voorkomen dat wordt uitgekeerd aan iemand met een ander verblijfsadres dan het woonadres, bijvoorbeeld wanneer die persoon in een psychiatrische inrichting verblijft of midden in een scheiding zit. Ook omdat werknemers niet verplicht zijn om bij hun werkgever het juiste adres op te geven, kloppen de klantgegevens bij de UWV niet altijd met de werkelijkheid.

Wettelijke basis

Meesters vindt ook dat de huidige regelgeving een snelle aanpak van inconsistenties in de weg staat: ‘Als wij bijvoorbeeld constateren dat iemand op een slooppand staat ingeschreven, moeten we een brief sturen die vervolgens natuurlijk niet aankomt. Dat moet meermalen en met veel waarborgen omkleed. Dan kun je pas na een maand of 8 officieel constateren dat iemand VOW is. In die periode kan iemand schulden opgebouwd hebben, een uitkering verstrekt hebben gekregen van sociale zaken, maar ook met de noorderzon vertrokken zijn en deurwaarders achter zich aan hebben gekregen.’

Niettemin is het feit dat het UWV het verschil in adressen niet tot op de bodem wil of kan uitzoeken, niet het gevolg van incompatibele wetgeving, zegt minister Donner in zijn antwoord op kamervragen van PvdA’ ers Heijnen en Vermeij. ‘Zolang het gaat om vanuit de loonaangifte in de polisadministratie opgeslagen adresgegevens die (nog) niet in de primaire processen van de uitvoeringsorganisaties worden gebruikt, kan geen sprake zijn van gerede twijfel en is er inderdaad geen wettelijke basis voor terugmelding of verschillenanalyse’, meldt hij ietwat cryptisch.

Het UWV houdt zich dus aan de regels. Toch laat Donner samen met zijn collega Kamp van Sociale Zaken en het College Bescherming Persoonsgegevens wel uitzoeken hoe er naar de 5 duizend adressen kan worden gekeken die echt nadere analyse behoeven. Het UWV wil verder als uitvoeringsorganisatie geen nader commentaar leveren. ‘Op dit dossier zijn SZW en BZK nu aan zet. Wat zij besluiten voeren wij uit’, aldus een woordvoerster.  

De GBA wordt centraler

De GBA is een gemeentelijke database voor persoonsgegevens (naam, geboortedatum, adres, burgerservicenummer etc.) die elke gemeente bijhoudt volgens een in 1994 vastgelegd stramien. Wie bijvoorbeeld verhuist, geeft dat door aan de gemeente waar hij of zij gaat wonen. Die gemeente schrijft de nieuwe bewoner bij in de GBA en regelt ook de uitschrijving uit de GBA van de oude gemeente, via een onderling uitgewisseld bericht. (Bij verhuizing binnen dezelfde gemeente ligt dat uiteraard eenvoudiger.) Maar niet alleen met andere gemeenten wisselen gemeenten informatie uit; ook met afnemers als de Belastingdienst, waterschappen, de Sociale Verzekeringsbank, pensioenfondsen en diverse andere instanties. Die moeten immers personen kunnen natrekken.

De meeste GBA-berichten worden tussen die instanties en de gemeenten steeds onderling uitgewisseld, via een berichtensysteem dat in beheer is bij het agentschap BPR van het ministerie van BZK. Maar dat gaat veranderen met het programma ‘modernisering GBA’ (mGBA) dat momenteel loopt. In de nieuwe opzet leveren gemeenten al hun GBA-mutaties dagelijks aan bij BPR-BZK, dat de gegevens centraal bijhoudt in het Burgerzakensysteem-Kern (BZS-K), dat in ontwikkeling is. Een belangrijke aanvulling daarop is GBA-Verstrekkingen (GBA-V), dat de systematische verstrekking van gegevens aan al die afnemers overneemt van de gemeenten, die daardoor hun administratieve lasten lager zien worden. In 2015 moeten alle gemeenten volgens de nieuwe aanpak werken. 

Volkstelling overbodig

Volkstellingen zijn er om overheden inzicht te geven in bevolkingsgroottes, samenleefvormen et cetera. Activisten waarschuwden daarbij de afgelopen decennia steeds vaker voor aantasting van de privacy, maar voor overheidsplanners zijn deze gegevens onmisbaar.

In Duitsland loopt momenteel de omstreden Zensus 2011, een volkstelling waaraan naar schatting eenderde van de Duitsers moet meewerken. Samen met de beschikbare registers leidt dat tot statistisch verantwoorde resultaten. De overheidsregisters zelf zijn (mede door de hereniging) niet voldoende op orde.

Weinig Nederlanders zullen zich de volkstelling van 1971 herinneren, waarbij elk adres persoonlijk werd bezocht. Dat is meteen ook de laatste echte volkstelling geweest. In 1981 is vanwege de verwachte tegenstand nog 5 procent van de bevolking ondervraagd, wat in combinatie met de toenmalige GBA genoeg was om aan de EU-regelgeving te voldoen.

In 2001 is alleen nog een virtuele volkstelling gehouden, op basis van de gegevens die via het sofi nummer (nu BSN) in de registers terug te vinden zijn, samen met informatie van bijvoorbeeld het CBS. Ook dit jaar moet Nederland net als Duitsland die gegevens volgens EU-regels weer genereren, maar daarvoor zijn inmiddels basisregistraties als GBA en BAG (Basisregistratie Adressen en Gebouwen) afdoende.