of 59250 LinkedIn

Goochelen met rijksambtenaren

De rijksoverheid wordt kleiner en compacter, zegt het kabinet. De rijksdienst wordt vernieuwd, zei het vorige kabinet. De façade wisselt, wat blijft is het gegoochel met aantallen rijksambtenaren. Hoeveel ambtenaren telt het Rijk? Wie het weet mag het zeggen.

Politiek is het fascinerende spel van mooie beloften en soms prachtige vergezichten om knelpunten en problemen op te lossen. Als de rijksoverheid een te grote, bureaucratische moloch is geworden, belooft het tweede kabinet Balkenende van CDA, VVD en D66 een Andere Overheid. Het vierde kabinet Balkenende van CDA en PvdA gaat de verzameling departementen en talloze verzelfstandigde diensten te lijf onder het vaandel van de Vernieuwing Rijksdienst. Nog voordat de vernieuwing van de rijksdienst is voltooid, sneuvelt het kabinet. Onder het afgelopen herfst aangetreden kabinet- Rutte van VVD en CDA wisselt de façade opnieuw: de rijksoverheid wordt geen andere, noch vernieuwde, maar een Compacte Rijksdienst. De vlag mag wisselen, het doel is telkens: minder rijksambtenaren.

Voor wie een beeld wil krijgen van wat zich achter de façade van prachtige politieke vergezichten afspeelt, houdt de Tweede Kamer elk jaar Verantwoordingsdag. Op deze dag controleert de Kamer als hoogste orgaan of beloften en afspraken nagekomen worden. Maar de goede bedoelingen van deze dag legden het af tegen het belang van de coalitiepartijen om het kabinet niet het vuur aan de schenen te leggen. CDA en VVD zagen niets in het plan van oppositieleider Pechtold - die dat idee had overgenomen van voormalig oppositieleider Rutte - om voor elke doelstelling een nulmeting vast te leggen, zodat zichtbaar wordt welke afspraak wordt nagekomen. ‘We moeten politiek niet verengen tot een financiële planning en afrekening’, oordeelde CDA-fractievoorzitter Van Haersma Buma.

Presentatie

Waar scherpe controle uitblijft, ontstaat er ruimte tot ontsnapping. Hoeveel ambtenaren telt de rijksoverheid? Volgens de Algemene Rekenkamer in haar rapport Staat van de Rijksverantwoording, dat de Kamer werd aangeboden vlak voor Verantwoordingsdag, telden de departementen en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) op 31 december 2010 samen 158.700 fte. Volgens minister Donner (CDA) in de Eindrapportage Vernieuwing Rijksdienst - die ook vlak voor Verantwoordingsdag naar de Kamer is gestuurd - telden de departementen en zbo’s op die datum echter 143.871 fte. Dit laatste cijfer lekte eind vorige maand, rondom het Kamerdebat over de invoering van de compacte overheid uit. Het werd gepresenteerd als een geslaagde verkleining van het aantal rijksambtenaren.

Het Financieel Dagblad schreef: ‘De afslanking van de rijksoverheid gaat sneller dan verwacht. Het kabinet Balkenende IV gaf in 2007 opdracht tot het schrappen van 12.800 voltijdbanen op ministeries en bijbehorende zelfstandige bestuursorganen per ultimo 2011. Uit een meting tot en met 2010 blijkt dat met nog een vol jaar te gaan de teller al op 11.485 staat. (…) Het aantal voltijdbanen bij de rijksoverheid en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) kwam eind vorig jaar uit op 143.871. (..) Bij de nulmeting eind 2006 stond de teller op 149.138 voltijdbanen. De daling is dus blijven steken op een krappe 6 duizend.’ Heeft Donner gelijk en wordt de rijksoverheid - dankzij de inspanningen van het vorige kabinet - al kleiner en compacter? En is het aantal rijksambtenaren gedaald met een krappe 6 duizend fte?

Gijs van Loef, wethouder-van-buiten in Blaricum, lid van het kenniscentrum van D66 en als adviseur publieke sector voorheen actief op dit onderwerp, antwoordt ontkennend. Van Loef behoort tot de weinigen die de talrijke rapportages - Miljoenennota, Trendnota’s, Sociaal Jaarverslagen, Heroverwegingsrapporten - uit de afgelopen 3 decennia van voor tot achter en cijfermatig heeft bekeken.

Van Loef: ‘De nulmeting is de grondslag van de operatie Vernieuwing Rijksdienst en betreft het aantal rijksambtenaren op 31 december 2006. De oorspronkelijke nulmeting relevant voor de taakstelling - gemaakt in 2007 - was 174.966 fte. In drie opeenvolgende voortgangsrapportages van de operatie Vernieuwing Rijksdienst is deze nulmeting driemaal met terugwerkende kracht herberekend. In 2008: 165.564, in 2009: 149.397, in 2010: 149.138. Dit is 26 duizend fte minder dan de oorspronkelijke nulmeting van het aantal rijksambtenaren aan het einde van 2006. De definitie van wat onder de nulmeting moet worden verstaan is dus driemaal veranderd. Daarmee is de nulmeting als uitgangspunt van metingen van het aantal ambtenaren betekenisloos.’

Hoeveel ambtenaren werken er nu eigenlijk bij het Rijk? En hoe ontwikkelt de werkgelegenheid bij het Rijk zich over de jaren heen? Neemt die toe, is die constant, of neemt die af?

Van Loef: ‘In de Miljoenennota (tot en met 1995) werd gesproken over het ‘Burgerlijk rijkspersoneel’ (personeel/ formatie/plaatsen). Hiertoe werden gerekend de departementen, plus Defensie, Politie, Justitie in brede zin (met de rechterlijke macht, het openbaar ministerie en de dienst justitiële inrichtingen), de Belastingdienst en Rijkswaterstaat. De Rijksonderwijsinstellingen werden niet meegerekend. De ontwikkeling van het aantal arbeidsplaatsen bij het Rijk verliep tot 1995 als volgt: in 1968 was de omvang 122 duizend, dit groeide naar 170 duizend in 1985, om daarna af te nemen tot 147 duizend in 1995. De afname van 1985 tot 1995 is verklaarbaar. In de tweede helft van de jaren 80 begonnen de grote privatiserings- en verzelfstandigingsoperaties: als eerste het Loodswezen, de PTT, de NS, de nutssector, het Kadaster, de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW), de Informatie Beheer Groep (IBG), enzovoorts. De dalende omvang van het Burgerlijk rijkspersoneel correspondeert met deze ontwikkeling. In 1988: 167 duizend, in 1992: 152 duizend, in 1995: 147 duizend. In de periode 1968 tot 1995 nam de formatie bij het Rijk eerst toe tot 1985, daarna nam de formatie af.’

En hoe transparant is het kabinet in zijn rapportages over de ontwikkeling van het aantal rijksambtenaren geweest?

Van Loef: ‘Tot 1995 was het overzichtelijk. De arbeidsplaatsen bij het Rijk werden jaarlijks als een optelsom van het aantal arbeidsplaatsen bij de ministeries opgenomen in de Miljoenennota. Met de Miljoenennota 1996 werd deze goede traditie beëindigd. Sindsdien bevat de Miljoenennota geen gegevens meer over de formatie bij het Rijk.’

In de periode 1996-2000 zijn geen gegevens over arbeidsplaatsen bij het Rijk verstrekt. Daarna - vanaf 2001 tot en met 2007 in de Sociaal Jaarverslagen van het Rijk - werden niet alleen gegevens verstrekt over het aantal arbeidsplaatsen bij de ministeries, maar ook uitgesplitst zowel naar het aantal medewerkers als het aantal fte’s. Bovendien worden de formatiecijfers voortaan zonder de rijksambtenaren bij Defensie en Politie gepresenteerd. Van Loef: ‘Het totaal aantal fte bij het Rijk ligt daardoor zo’n 40 duizend fte lager dan voorheen. De Belastingdienst, Rijkswaterstaat en Justitie in brede zin worden nog wel meegeteld. Een vergelijking met 1995 en eerder is echter niet meer goed mogelijk, door het gat van 5 jaar en de andere wijze van berekenen.’

Onvolledige informatie

Het beeld dat oprijst is een gegoochel met aantallen, met verandering van de definities en daardoor andere berekeningen, en soms zelfs onvolledige informatie. Wordt er tot 1995 in arbeidsplaatsen geteld, daarna worden de ambtenaren - zelfs met omrekeningen achteraf - in fte’s uitgedrukt. Van Loef: ‘We weten daardoor dat het aantal rijksambtenaren van (afgerond) 108 duizend fte in 1998 oploopt tot 118 duizend fte in 2002 om vervolgens te dalen naar 108 duizend fte in 2005.’

Die daling valt volgens Van Loef samen met het ambitieuze vernieuwingsprogramma Andere Overheid van het kabinet-Balkenende II. Een aantrekkelijke vertrekregeling, ingesteld door minister van Binnenlandse Zaken Remkes leidde tot een vroegtijdige pensionering van een groot aantal extra rijksambtenaren. Wie er de rapportages vervolgens op naslaat, ziet dat in 2006 en 2007 de formatie weer tot 115 duizend fte toeneemt. Een van de redenen is een nieuwe definiëring van wie meegeteld moet worden. Dat blijkt, aldus Van Loef, uit de voortgangsrapportages van het programma Vernieuwing Rijksdienst.

‘De definitie van wat tot het Rijk gerekend wordt, is opnieuw veranderd. Een groot aantal landelijke uitvoeringsorganisaties (zbo’s), zoals de IBG, de NOS, de Sociale Verzekerings Bank, het Centrum voor Werk en Inkomen, het UWV en de Rijksdienst voor het Wegverkeer wordt vanaf de nota Vernieuwing Rijksdienst 2007 meegerekend. De ‘‘basisformatie’’ van het Rijk is daardoor in een klap met 40 - tot 50 duizend fte gegroeid’.

Daarnaast veranderde ook de grondslag van het begrip formatie. Voortaan wordt de personeelsformatie uitgesplitst naar vier functietypen: Beleid, Ondersteuning, Uitvoering en Inspectie. Om de betekenis daarvan goed te begrijpen moet volgens Van Loef beseft worden dat het aantal beleidsfuncties bij de departementen relatief hoog is terwijl bij de landelijke uitvoeringsorganisaties, de zbo’s die wat verder weg van Den Haag zitten, het aantal beleidsfuncties relatief laag is.

Andere getallen

Van Loef: ‘Tot nu toe zijn er achttien tabellen gepubliceerd over de formatie van het Rijk naar functietypen, waarvan vijftien tabellen betrekking hebben op de jaren 2005, 2006, 2007 en 2008. Het aantal formatieplaatsen in uitvoeringsfuncties schommelt rond de 83 procent, het aantal beleidsfuncties rond 7 procent, het aantal ondersteuningsfuncties rond 5,5 procent en het aantal inspectiefuncties rond 4,5 procent. Opvallend is dat van elk specifiek jaar vrijwel geen cijfer gelijk is. Zo bestaan van het jaar 2007 vijf formatietabellen, maar alle getallen zijn anders. Het aantal beleidsfuncties in 2007 bedraagt 12.157 fte, dan wel 12.600 fte, dan wel 10.765 fte, dan wel 10.815 fte, dan wel 10.816 fte. Als we het jaar 2006 als nulmeting beschouwen en vergelijken met de laatste, zesde voortgangsrapportage Vernieuwing Rijksdienst uit 2010 over het jaar 2009, dan zien we dat het aantal beleidsfuncties is gestegen van 6,7 naar 7,3 procent, we zien dat het aantal ondersteuningsfuncties (‘overhead’) is gestegen van 4,6 naar 5,2 procent, we zien dat het aantal inspectiefuncties (‘control’) is gestegen van 4,1 naar 4,6 procent en we zien dat het aantal uitvoeringsfuncties is gedaald van 84,6 naar 82,9 procent. Samengevat en kort door de bocht: Het Rijk saneert sinds 2006 in de uitvoering, terwijl het beleid, de overhead en de control toenemen.’

En om het beeld nog meer te verhullen, zijn volgens het nieuwste, recent gepresenteerde Sociaal Jaarverslag van het Rijk 2010 beleid, ondersteuning en inspectie samen goed voor 22 procent, uitvoering scoort nog maar 78 procent van de formatie. Van Loef: ‘Het aantal fte’s in het Sociaal Jaarverslag over 2010 is zo’n vijfhonderd lager dan in 2007: 114.329 om 114.850, een verschil van 521. Dat zijn er dus bij lange na geen 6 duizend zoals in de Eindrapportage Vernieuwing Rijksdienst wordt geconcludeerd.’

Het probleem is volgens Van Loef dat we op basis van al die verschillende rapportages niet weten of appels met appels worden vergeleken. ‘De indeling in ministeries is nog dezelfde. Let op: de departementale indeling op basis van het regeerakkoord - waardoor het aantal departementen teruggaat van dertien naar elf - is buiten beschouwing gelaten. Wat we wel weten is dat de rechterlijke macht is meegeteld, maar dat klopt weer niet met de definitie van de sector Rijk in bijlage 1 van de Jaarrapportage Bedrijfsvoering 2010.’

Het is volgens Van Loef onduidelijk wat de basis is voor de conclusie van het kabinet in het Sociaal Jaarverslag van het Rijk 2010 dat de rijksoverheid kleiner en compacter is geworden. ‘Het lijkt wel alsof rond het aantal rijksambtenaren een rookgordijn wordt opgetrokken. De bewering dat het Rijk kleiner wordt en dat het aantal rijksambtenaren daalt, is een slag in de lucht. Het is lariekoek.’

Terug naar Den Haag waar de stofwolkjes rond Verantwoordingsdag zijn opgetrokken. Het verminderen van het aantal rijksambtenaren is er geen hoofdonderwerp van debat geweest. Toch moet een kleinere overheid het kabinet-Rutte in 2015 een structurele bezuiniging van 6,6 miljard euro opleveren, bijna een derde van de totale bezuinigingsopgave. Dat de financiële doelen cruciaal zijn, blijkt ook uit het uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst. Opnieuw is de definitie die als toetssteen dient gewijzigd. Het uitvoeringsprogramma rekent in tegenstelling tot het zojuist afgesloten programma Vernieuwing Rijksdienst niet in fte’s of arbeidsplaatsen, maar in besparingen in euro’s. Standaardisering, samenwerking en clustering van activiteiten in de compacte overheid moet niet leiden tot een precies benoemd kleiner aantal fte per departement. De meetlat is een taakstelling van 1,5 procent netto bezuiniging per jaar per ministerie plus aanvullende financiële kortingen. Illustratief is dat de verantwoording over het kleiner maken van de rijksoverheid niet meer plaatsvindt via een Sociaal Jaarverslag. Het kabinet gaat de resultaten presenteren in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering.

Dat bezuinigingen vroeg of laat toch vertaald worden in rijksambtenaren weten ze inmiddels bij het ministerie van Economische Zaken. Minister Verhagen zegde vorige week 3 duizend van zijn ambtenaren de wacht aan. Gedwongen ontslagen worden niet uitgesloten.

Controle

De Algemene Rekenkamer is over het verhullende gegoochel van het kabinet niet tevreden. Het hoogste controleorgaan van het parlement vindt dat het kabinet concreet moet aangeven wat de plannen voor de compacte overheid betekenen, ‘zodat beheersing en bijsturing mogelijk is’, aldus de Rekenkamer in de Staat van de Rijksverantwoording. Het kabinet mag het dan nalaten, maar de Rekenkamer zal jaarlijks het effect van de kabinetsbezuinigingen in aantallen fte’s vertalen. ‘Door aandacht te besteden aan de omvang van het ambtelijk apparaat van de rijksoverheid willen wij een bijdrage leveren aan de discussie over de ontwikkelingen op personeelsgebied en daarbij gelijktijdig de risico’s in kaart brengen. Daarom zullen wij vanaf volgend jaar diepgaander belichten waar zich als gevolg van de voorgenomen krimp effecten voordoen die van belang zijn voor het presteren van de overheid.’


Doos met 100 knikkers

Het verkleinen van het aantal rijksambtenaren volgens de operatie Vernieuwing Rijksdienst doet denken aan de truc met een doos vol knikkers. Gijs van Loef, die zich verdiepte in alle cijferoverzichten over de reductie van het aantal rijksambtenaren legt uit: ‘Een doos heeft 100 gekleurde knikkers. Na 5 jaar moeten het er 90 zijn, een taakstelling van 10 knikkers. Er mogen buiten de doos wel 3 witte knikkers bij, die tellen niet mee. Na één jaar wordt de afspraak gemaakt dat 4 blauwe knikkers uit de doos gaan en niet meetellen. En er mogen nog 2 blauwe knikkers bij. In de doos zitten nu 96 knikkers, waarvan er 10 af moeten. Weer een jaar later wordt afgesproken dat 2 roze knikkers niet meer meetellen en er mag nog 1 roze knikker bij. Inmiddels zijn er daadwerkelijk 3 knikkers van de 94 die meetellen afgegaan, er zijn dus nog 91 knikkers in de doos (100 - 4 - 2 - 3 = 91) en resteert een taakstelling van 7 knikkers. Buiten de doos zijn nu 3 + 4 + 2 + 2 + 1 = 12 knikkers. Men zegt dat er 3 knikkers minder in de doos zijn, met nog taakstellend 7 te gaan. Maar het totaal aantal knikkers, binnen en buiten de doos, is nu 103. Zo werkte de operatie Vernieuwing Rijksdienst die volgens eigen rapportages op schema zat.’

De operatie Vernieuwing Rijksdienst, gestart in 2007 bij het begin van het kabinet Balkenende-Bos, moest in vier jaar tot 12.800 minder rijksambtenaren leiden. Aan het begin van de vorige kabinetsperiode werd afgesproken dat de helft in het laatste jaar van de kabinetsperiode gerealiseerd zou worden. Die afspraak heeft het kabinet-Rutte geërfd. Rutte heeft de afspraak veranderd in een financiële taakstelling om in 2015 een compacte overheid te bereiken, die structureel 6,6 miljard euro minder kost.

Verstuur dit artikel naar Google+

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reactie op dit bericht

Door H. Wiersma (gepens.) op
Verkleining van een ambtenarenapparaat bereik je niet met het bijhouden van kille cijfertjes, maar alleen met modernisering van de staatkundige inrichting en met het schrappen en afstoten van taken en bureaucratie. Hoe lang zou het nog duren voordat ze dat bij het Rijk snappen?