Ambtenaren kunnen vanaf vorige week terecht bij de kliklijn 'Meld Misdaad Anoniem'. Ze kunnen er niet-integer gedrag van collega's melden. Minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken wil een half jaar experimenteren met het anoniem aangifte doen, omdat zij de indruk heeft dat nu niet alle integriteitschendingen aan het licht komen. 'Voor diegenen die huiverig zijn om van de bestaande middelen gebruik te maken, wordt nu een laagdrempelig alternatief geboden', liet haar ministerie vorige week weten.

Het initiatief van Ter Horst is opmerkelijk. Haar voorgangers hebben de afgelopen vijf jaar al zo veel geregeld voor ambtenaren die intern misstanden aankaarten, dat de proef met anoniem melden overbodig lijkt. Was er vroeger niets geregeld voor deze groep, nu zijn er speciale klokkenluidersregelingen. Daarin staat precies hoe een overheidsorganisatie moet omgaan met meldingen van integriteitschendingen. De regelingen zijn bedoeld om de klokkenluider te garanderen dat er prudent wordt omgegaan met hetgeen hij aankaart. En als de informatie van een klokkenluider onder het tapijt wordt geveegd, dan staat beroep open bij een onafhankelijke instantie. Voor zeer ernstige misstanden kunnen ambtenaren zelfs direct bij deze commissie terecht.

Steekproef

Hoewel op papier alles goed lijkt geregeld, luiden ambtenaren slechts zelden de klok, zo blijkt uit een inventarisatie van dit blad. Het ministerie van Binnenlandse Zaken is met zes meldingen in de afgelopen twee jaar koploper, bij provincies, middelgrote en kleine gemeenten is klokkenluiden een zeldzaam verschijnsel. Bij negen provincies werd de afgelopen twee jaar zelfs nooit intern aan de bel getrokken over een integriteitkwestie. De provincie Zuid-Holland is met vijf meldingen de uitzondering op de regel. Noord-Brabant en Drenthe noteerden respectievelijk tweemaal en eenmaal een vermeende integriteitschending.

'Laten we hopen dat nul meldingen inderdaad een teken is dat onze provincie integer is', zegt de Utrechtse integriteitambtenaar Henk de Vries. Hij voegt daar onmiddellijk aan toe: 'Ik durf mijn hand er niet voor in het vuur te steken. Er vindt in Utrecht geen centrale registratie plaatst.'

Uit de steekproef blijkt dat veel gemeenten niet veel afwijken van de provincies. De afgelopen drie jaar heeft geen enkele ambtenaar van de kleine gemeenten Dinkelland, de Ronde Venen en Helden onoirbaar gedrag gemeld. Dat was evenmin het geval in het veel grotere Assen. Middelburg kreeg één melding binnen en Almere kon wegens het ontbreken van registratie slechts een schatting geven (twee tot vier meldingen vorig jaar). Het geringe aantal meldingen is opmerkelijk, want de grootste gemeenten laten een heel ander beeld zien. Alleen Rotterdam was vorig jaar al goed voor 64 interne klokkenluiders.

'Nul meldingen bij de meeste provincies, dat kan echt niet', zegt Muel Kaptein, hoogleraar bedrijfsethiek en integriteit aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. 'Ik ga ervan uit dat er bij provincies niet heel andere mensen werken dan bij het rijk of de gemeenten.'

Zijn collega aan de Vrije Universiteit, hoogleraar Beleidswetenschappen Hans van den Heuvel, deelt Kapteins wantrouwen. 'Bij nul meldingen zeggen dat er niets aan de hand is, lijkt me niet de goede reactie. Zeker als in de gemeente Rotterdam en de provincie Zuid- Holland relatief vaak wordt gemeld. In veel andere overheidsorganisaties zijn de medewerkers zich kennelijk onvoldoende bewust van het thema integriteit.'

Registratie

Een deel van de verklaring voor het geringe aantal misstanden in de statistieken, zou wel eens de gebrekkige registratie kunnen zijn. Het duurde soms weken voordat overheidsorganisaties cijfers konden aanleveren voor het onderzoek van dit blad, omdat die van allerlei kanten bijeen geharkt moesten worden. Dat roept de vraag op of het overzicht van gemelde misstanden wel compleet is. Is het toevallig dat de organisaties die wel centraal registreren, onder andere de vier grote steden, een hoger dan gemiddeld aantal meldingen ontvangen?

'Het zou mij niet verbazen als het hoge aantal meldingen in bijvoorbeeld Amsterdam en Rotterdam samenhangt met goede registratie', zegt Van den Heuvel. 'De gebrekkige registratie is echt zorgelijk. De ambtelijke en bestuurlijke top moet weten waar de zwakke plekken in de organisatie zitten. '

'Het gevoel bekruipt me dat integriteitschendingen nog steeds als enge ziekte worden gezien en dat overheden daarom niet staan te trappelen om een goede registratie bij te houden', zegt Kaptein. De hoogleraar wijst er op dat leidinggevenden er belang bij kunnen hebben meldingen onder het tapijt te vegen. 'Ik heb ooit gezien hoe dat werkte bij een politiekorps. Over één onderdeel van het korps ontving de leiding geen meldingen, terwijl agenten van een ander onderdeel vrij veel zaken aankaartten. De leiding van het eerste onderdeel kreeg altijd alle complimenten. Tot uit onderzoek bleek dat de situatie daar veel ernstiger was.' Waarmee Kaptein maar wil zeggen dat leidinggevenden die nooit iets melden, regelmatig de vraag voorgelegd zouden moeten krijgen hoe dat toch kan.

Definitie

En dan zijn er nog de verschillen in definitie, die het bijvoorbeeld moeilijk maken om het aantal meldingen door klokkenluiders te vergelijken. Zo registreerde Amsterdam vorig jaar 109 vermeende integriteitschendingen, terwijl van dat aantal er volgens de gemeente slechts één was gemeld door een ambtenaar die voldeed aan de criteria van de Amsterdamse klokkenluidersregeling. Het toch heel wat kleinere Utrecht kende daarentegen drie meldingen van een medewerker. Of de drie aan de definitie van klokkenluider voldeden, vermeldt de stad in het overzicht van integriteitschendingen over 2006 echter niet. Rotterdam doet dat wel en telde opvallend genoeg 64 interne meldingen op grond van de klokkenluidersregeling.

De steekproef van dit blad levert niet het definitieve bewijs dat er weinig klokkenluiders zijn. Misschien zitten ze wel net in die kleine en middelgrote gemeenten die Binnenlands Bestuur niet heeft benaderd? Die verklaring lijkt onwaarschijnlijk, want bij beroepsinstanties voor gemeenteambtenaren klopt al jaren vrijwel niemand aan. Welgeteld twee meldingen in vijf jaar kwamen er binnen. Overigens nog altijd meer dan bij de beroepscommissie voor provincieambtenaren: vorig jaar kwam daar de eerste melding binnen die overigens niet werd onderzocht omdat de melder geen ambtenaar meer was. Rijksambtenaren trokken vaker aan de bel, 31 keer in vijf jaar tijd, maar in tachtig procent van de gevallen kwamen de meldingen niet in aanmerking voor onderzoek (zie kader).

'Het systeem dat voor klokkenluiders is opgezet is erg ontoegankelijk', zegt hoogleraar Van den Heuvel. 'In de in 2002 ingevoerde klokkenluidersregeling staat dat een ambtenaar eerst bij zijn direct leidinggevende een melding van een misstand moet doen. Dat komt vaak neer op jezelf opknopen.' Hij vermoedt dat dit de voornaamste reden is voor de terughoudendheid van ambtenaren om niet-toelaatbare zaken te melden.

Vertrouwen

Hoe moet het dan wel? Kaptein en Van den Heuvel zijn het erover eens dat elke overheidsorganisatie het mogelijk moet maken buiten de hiërarchische lijn zaken te melden. De meeste overheidsinstanties bieden dat alternatief al in de vorm van de vertrouwenspersoon, bij wie ambtenaren eventueel anoniem met hun klacht terecht kunnen. In een aantal provincies, bijvoorbeeld Gelderland en Utrecht, kan de medewerker direct naar de integriteitambtenaar stappen. In zwaarwegende gevallen kunnen overheidsmedewerkers een melding bij de landelijke klokkenluiderscommissies kwijt. Hetgeen niet betekent dat alle ambtenaren die weg kunnen kiezen, omdat niet alle gemeenten zijn aangesloten bij de commissie. Bovendien bepalen de beroepsinstanties zelf wat zwaarwegend is.

Van den Heuvel: 'Ik ben niet enthousiast over deze mogelijkheid. In heel zwaarwegende gevallen lijkt me dat inschakeling van het Openbaar Ministerie meer voor de hand ligt.' Rotterdamse ambtenaren hebben naast de mogelijkheid de vertrouwenspersoon in te schakelen, nog een optie. 'Ik verwacht in eerste instantie dat Rotterdamse diensten vermeende integriteitschendingen zelf goed oppakken', licht wethouder Jeannette Baljeu toe. 'Maar als er helemaal geen vertrouwen bestaat dat intern adequaat met een melding wordt omgegaan, dan is het erg fijn dat in zwaarwegende gevallen de gemeentelijke ombudsman, die door de raad is benoemd, ingeschakeld kan worden.'

In Assen is een hoofdrol weggelegd voor de gemeentelijke vertrouwenspersoon, die elke overheidsorganisatie verplicht in dienst moet hebben. 'Deze functionaris is onderdeel van de klokkenluiderscommissie in Assen. Hij pakt de klacht op en stelt het college of de leidinggevende van de melder op de hoogte', aldus een woordvoerder van de gemeente.

Van den Heuvel vindt dit een ideaal model, dat overheidsbreed ingevoerd zou moeten worden. 'Een vertrouwenspersoon moet natuurlijk wel iemand van naam en faam zijn en hij moet gebonden zijn aan een protocol. Ik zou verder graag zien dat hij direct verantwoording aflegt aan de burgemeester, de commissaris van de koningin of de minister. Dat geeft meteen een push aan deze bestuurders als boegbeeld van integriteit.'

De landelijke klokkenluiderscommissies kunnen wat de Amsterdamse hoogleraar betreft beter verdwijnen. 'Als ambtenaren het niet eens zijn met de afhandeling van hun klacht bij de vertrouwenspersoon, dan kunnen ze altijd nog naar de Ondernemingsraad stappen.' En als het daar misgaat? Van den Heuvel: 'Dan zijn er nog altijd de media om de kat de bel aan te binden. Het laatste redmiddel: de openbaarheid zoeken.'

Onafhankelijk onderzoek bestaat ( bijna) niet

In Amsterdam rezen dit jaar twijfels over de onafhankelijkheid van Bureau Integriteit, een onderdeel van de gemeente dat bij integriteitschendingen ingeschakeld kan worden. Uit een steekproef van Binnenlands Bestuur blijkt dat volledig onafhankelijk onderzoek bij de overheid eerder uitzondering dan regel is.

In de provincie Zuid-Holland is het de Unit Audit&Advies die de meeste integriteitonderzoeken voor zijn rekening neemt. 'Een redelijk onafhankelijke club, maar de medewerkers staan wel op de loonlijst', aldus een provinciewoordvoerder. In Noord-Brabant wordt de afdeling Juridische Dienstverlening meestal ingeschakeld en in Friesland personeelszaken of een ambtenaar die speciaal belast is met integriteitkwesties. Het ministerie van Binnenlandse Zaken werkt met een onderzoekscommissie waar over het algemeen juristen zitting in hebben.

Bij gemeenten is de diversiteit minstens even groot, maar ook hier is het weerkerende thema dat intern onderzoek naar onoirbaarheden vrijwel altijd wordt gedaan door medewerkers die geen volstrekt onafhankelijke positie innemen. Dat kan negatieve consequenties hebben. Zo bekroop een aantal teleurgestelde burgers in Amsterdam het gevoel dat Bureau Integriteit (BI) een verlengstuk was van de politiek. Dat leidde tot negatieve publiciteit. Voor het bureau bleek het vervolgens bijzonder lastig de schijn van partijdigheid te ontkrachten. Want ondanks dat de onafhankelijkheid van BI in een protocol is geregeld, vallen de ambtenaren die er werken direct onder de concernstaf en houdt een commissie van bestuurders en topambtenaren toezicht op het bureau.

In de gemeente Den Haag bestaat geen Bureau Integriteit, maar wel een commissie die toestemming moet geven voor zowel intern als extern onderzoek naar vermoedens van niet-integer gedrag. Over eventuele sancties tegen ambtenaren adviseert de commissie bovendien het Haagse college. Frits Huffnagel, wethouder personeelszaken, zit in deze Stuurgroep Integriteit. 'Het is alleen theoretisch mogelijk dat de complete stuurgroep een ambtenaar de hand boven het hoofd houdt', zegt hij verwijzend naar de gemengde samenstelling van de groep (met daarin naast Huffnagel, de burgemeester, de gemeentesecretaris en de directeur personeelszaken). 'Bovendien krijgt de directeur van de gemeentelijke accountantsdienst van alle meldingen en afdoeningen een afschrift.' Dat is volgens de wethouder een extra waarborg tegen samenspanning, want als de stuurgroep een onderzoek niet nodig acht, kan de accountantsdienst nog altijd uit eigen beweging aan de slag gaan.

Intern onderzoek naar onoirbaarheden op basis van een volledig onafhankelijke positie is zeldzaam , zo blijkt uit de steekproef van dit blad bij het ministerie van Binnenlandse Zaken, twaalf provincies en tien gemeenten van verschillende grootte. De provincie Drenthe is een uitzondering op de regel. De Commissie Rechtsbescherming, geworven per openbare sollicitatieprocedure, kan daar worden ingeschakeld bij meldingen van integriteitschendingen. In Rotterdam is een andere oplossing gevonden: in zwaarwegende gevallen kunnen ambtenaren naar de door de raad benoemde Gemeentelijke Ombudsman stappen. Ook Amsterdam heeft inmiddels ervaring met onafhankelijk onderzoek vanuit de gemeentelijke organisatie. Zo rondde de Rekenkamer Amsterdam voor de zomer een rapport af naar de integriteit van een aantal raadsleden in stadsdeel Zuidoost.

Klokkenluiderscommissie onderzoekt twintig procent van de meldingen

De klokkenluiderscommissie van het rijk krijgt zo'n zes meldingen per jaar binnen. Het overgrote deel verklaart de commissie niet ontvankelijk. 'Misschien zouden ontslagen ambtenaren binnen een bepaalde termijn bij ons terecht moeten kunnen', zegt waarnemend voorzitter Jenny Goldschmidt.

'Het aantal meldingen dat binnenkomt, stijgt', zegt Goldschmidt, in het dagelijks leven hoogleraar Rechten van de Mens aan de Universiteit van Utrecht. 'Klopten er in het eerste jaar dat de landelijke klokkenluiderscommissie bestond twee ambtenaren aan, in 2006 waren dat er dertien.' Kwam het in het begin nauwelijks voor dat de Commissie Integriteit Overheid (CIO) een onderzoek instelde, momenteel lopen er vier onderzoeken.

Dat de commissie niet overspoeld wordt met meldingen, verbaast Goldschmidt niet. 'Klokkenluiders maken zich niet populair. Niet bij leidinggevenden en niet bij collega's. Zij kiezen er vaak voor om naar een andere baan uit te kijken. Of zij zetten de stap niet om een kwestie intern aan te kaarten.'

Deze potentiële klokkenluiders kunnen niet bij de CIO terecht. Want bij de oprichting van de landelijke klokkenluiderscommissie is bepaald dat een ambtenaar daar niet terecht kan als hij niet eerst intern aan de bel heeft getrokken. Ook moet hij nog in dienst zijn van het overheidsorgaan waar zijn melding betrekking op heeft.

In bij benadering twintig procent van de binnengekomen meldingen die de CIO wel onderzoekt, leidt dat nog niet tot een advies. 'In de landelijke regeling die ten grondslag ligt aan onze commissie staat dat het om een ernstige misstand moet gaan. Dat is lang niet altijd het geval, al ervaren betrokkenen dat anders. Verder blijkt soms pas tijdens het onderzoek dat er geen sprake is van een integriteitkwestie, maar van een arbeidsrechtelijke conflict. In zo'n kwestie kunnen wij geen uitspraak doen. Dat gold ook voor die ene keer dat een beleidskeuze ter discussie bleek te staan.'

'De eerste jaren hadden we een geringe bekendheid. Dat verklaart voor een deel het lage aantal meldingen.' Een argument voor opheffen, waarvoor professor Van der Heuvel pleit, ziet Goldschmidt daarin niet. 'Het lijkt mij zeer zinvol dat er een beroepsinstantie voor klokkenluiders is. Dat geeft ambtenaren rechtszekerheid.' Omdat een traject van klokkenluiden lang kan duren, voelt Goldschmidt er wel voor ontslagen ambtenaren de mogelijkheid te bieden binnen een bepaalde termijn bij de CIO aan te kloppen. 'De kring van melders uitbreiden is eveneens een serieuze optie, zodat ook ondernemingsraden, vertrouwenspersonen en vakbonden meldingen bij ons kunnen neerleggen.'