Tornen aan de ontslagbescherming van ambtenaren is een heilloze weg, vindt Ron Niessen. Aan de vooravond van zijn officiële vertrek als bijzonder hoogleraar aan de Ien Dales Leerstoel (Universiteit van Amsterdam), houdt hij een krachtig pleidooi voor het handhaven van de bijzondere rechtspositie van werknemers in overheidsdienst.

‘Ambtenaren mogen niet de dupe worden van de willekeur van een bestuurder’, vindt hij. ‘Eduard Bomhoff zette als LPF-minister van Volksgezondheid zijn directeur-generaal Peter van Lieshout aan de kant omdat hij niet met hem wilde samenwerken. Moet zo’n ambtenaar dan meteen maar worden ontslagen?’ Het gaat Niessen aan het hart dat bestuurders en politici de rechtspositie van ambtenaren willen uithollen.

De initiatiefwet van de Tweede Kamerleden Fatma Koser Kaya (D66) en Eddy van Hijum (CDA), die een einde maakt aan de extra ontslagbescherming van ambtenaren, is een van de vele stappen in die richting. Niessen, die 31 jaar lang in diverse functies werkzaam was op het ministerie van Binnenlandse Zaken, zegt de discussie simpelweg niet te begrijpen. ‘Dit komt voort uit de mythe dat slecht functionerende ambtenaren niet ontslagen kunnen. Maar als de werkgever een dossier heeft aangelegd, dan lukt dat altijd. Probleem is, net als in het bedrijfsleven, dat die dossiers er nooit blijken te zijn.’

Volgens Niessen is het hek van de dam als de ontslagbescherming op de helling gaat: ‘Er zijn genoeg gedeputeerden of wethouders die niet door één deur kunnen met een directeur. Hoge functionarissen die hun voorlichter, hun chauffeur of hun secretaresse niet lusten. De huidige regeling zorgt ervoor dat deze ambtenaren wel overgeplaatst, maar niet ontslagen kunnen worden. De initiatiefwet van Koser Kaya en Van Hijum probeert dat te vergemakkelijken.

'Ik zeg: je moet er niet aan willen tornen. Ik zal me er tot in eeuwigheid tegen blijven verzetten. Straks kunnen ambtenaren worden ontslagen op grond van hun religie, uit politieke willekeur, of omdat ze een dubbele nationaliteit hebben. We gaan het allemaal zien’, zegt hij met een waarschuwend geheven vinger.

Draconisch

Bij sommige verantwoordelijken vermoedt Niessen een dubbele agenda. Nu de bijzondere rechtspositie uitkleden, betekent dat het straks eenvoudiger wordt om ambtenaren te ontslaan. En dat komt wel goed uit, met al die draconische bezuinigingen in het vooruitzicht. Terwijl ‘de’ ambtenaar de laatste tijd toch al zo onder vuur ligt, betoogt Niessen. Bureaucrat bashing is in de mode bij politici en de media. De beschuldigende vinger wijst vrijwel altijd richting ambtenaren.

‘Je kunt gerust spreken van een demonisering van de ambtelijke status.’ Dat het doorgaans de bestuurders en politici zelf zijn die de aanzet geven voor weer nieuwe taken, weer nieuwe regelingen, of weer nieuwe uitzonderingsbepalingen, lijkt nog weleens te worden vergeten. En als er dan toch ambtenaren moeten worden ontslagen, ‘doe het dan netjes’, bepleit Niessen.

‘Zorg voor flankerend beleid. Opleidingsbudgetten. Help ze van werk naar werk. Zelfs in de meest kapitalistische variant van versoepeling van het ontslagrecht in het bedrijfsleven werd daar geld voor uitgetrokken. Bedenk daarnaast wat de consequenties zijn van een besluit. Er wordt gesproken over het opheffen van het UWV. Dan komen er 21 duizend ambtenaren vrij. Maar de UWV-taken zouden worden overgeheveld naar de gemeenten. Wie moet al dat extra werk bij de gemeenten gaan doen? Bovendien werkt de UWV al zeer efficiënt, omdat alles in één grote organisatie wordt gedaan, als shared services.’

Tegenspel

Waar bestuurders volgens Niessen ook nogal eens aan voorbij lijken te gaan, is hun afhankelijkheid van de kennis en deskundigheid van hun ambtenaren. ‘De overheid is geen gewone werkgever. Zij vereist dat de regels van de democratische rechtsstaat in acht wordt genomen. Bestuurders hebben tegenspraak nodig. Tegenspel. Dat moet ook, want de meeste bestuurders zijn leken.

'Job Cohen had als burgemeester het grootste gelijk van de wereld toen hij sprak over zijn beperkte rol bij de kostenoverschrijdingen van de Noord-Zuidlijn. Hij zei: “Wij zijn als bestuurders maar amateurs, wij zijn afhankelijk van deskundigen.” Dat kwam hem op zware kritiek te staan. Ten onrechte. Waar hij op aangevallen had moeten worden, is dat er blijkbaar onvoldoende interne deskundigen waren’, zegt Niessen.

Met government by amateurs is volgens hem helemaal niets mis. ‘Lekenbestuur geeft juist meer legitimatie, omdat er dan meer voeling is met de achterban. Voorwaarde is wel dat een ambtenaar dan ook tegen een bestuurder moet kunnen zeggen: “Dat is dom, dat moet je niet doen.” Al is de toonzetting natuurlijk wel belangrijk. Maar ik geef je op een briefje dat veel bestuurders het niet leuk vinden als ze tegengas krijgen.

'Om die reden is het van belang dat ambtenaren in een veilige omgeving kunnen werken. Een omgeving waarin de bestuurder zich niet alles kan permitteren. En zo’n veilige omgeving creëer je alleen als die ontslagbescherming intact blijft.’

Borrelpraat

Meer dan ooit lijken ambtenaren last te hebben van negatieve beeldvorming. ‘Maar het imago van ambtenaren is al tientallen jaren slecht. Dat krijg je met geen spons en zeemlap meer goed. Alleen heel vroeger, in 1920, was de ambtenaar nog onderdeel van de hogere overheid. Maar wat zeggen de mensen tegenwoordig? “Jij wordt betaald van mijn belastingcenten, dus je moet doen wat ik zeg!” Onzin natuurlijk. Albert Heijn en Shell leven ook van mij. Een leuke discussie voor tijdens de borrel, meer niet.’

Om ambtenaren hun trots terug te geven, is volgens Niessen ‘goed werkgeverschap’ en ‘goed, deugdelijk leiderschap’ nodig. Tegelijkertijd moet overheidspersoneel ‘de ruimte en het vertrouwen’ krijgen om het eigen werk te organiseren. Daarnaast is in de optiek van Niessen een hoofdrol weggelegd voor de minister van Binnenlandse Zaken.

‘Die moet via management by speech overal in het land rondtoeteren trots te zijn op het ambtenarenapparaat. Guusje ter Horst deed dit wel, maar nog te weinig. Ik heb het Bram Peper, Johan Remkes, Hans Dijkstal en Klaas de Vries eigenlijk ook niet horen doen. Nu moeten ministers hierover natuurlijk ook worden ingefluisterd. De mensen die dit zouden moeten doen, zijn er tegenwoordig misschien niet meer op het departement.’

Beetje integer

Totdat hij 11 jaar geleden met vervroegd pensioen ging, werkte Niessen zelf als ambtenaar op Binnenlandse Zaken. In die hoedanigheid maakte hij onder anderen wijlen minister Ien Dales van nabij mee. Niessen verhult niet dat het in het begin weleens heeft gebotst, ‘maar uiteindelijk zijn we van elkaar gaan houden’.

Het was Ien Dales die in 1992 met een legendarisch geworden speech op een VNG-congres het onderwerp integriteit op de bestuurlijke agenda zette. ‘Je bent integer, of je bent het niet. Een beetje integer bestaat niet. Je kunt ook niet een beetje zwanger zijn.’ De speech was in de nachtelijke uren geschreven door de plaatsvervanger van Niessen. Een eerdere tekst was door Dales afgekeurd. ‘Dat was vaker het geval bij speeches voor VNG-congressen. Altijd ingewikkeld.’

Niessen las de toespraak van tevoren, maar had niet ingeschat dat de impact zo groot zou zijn. Het duurde ook even totdat de betekenis van Dales’ boodschap tot iedereen was doorgedrongen. ‘De eerste reacties waren: waar heeft ze het over, ik bén toch integer?’ Maar wie heeft die nog steeds nagalmende woorden destijds bedacht?

‘Een mislukking is een wees, en succes kent vele vaders’, weet Niessen. ‘Maar ere wie ere toekomt. Arthur Docters van Leeuwen, die destijds hoofd was van de toenmalige Binnenlandse Veiligheidsdienst, was de allereerste die ik ooit heb horen zeggen: je kunt niet een beetje integer zijn, zoals je ook niet een beetje zwanger kunt zijn. Hij zei dat in een klein gezelschap, maar die opmerking vormde uiteindelijk wel de inspiratie voor die speech.’

In tegenstelling tot wat velen denken, gaat de Ien Dales Leerstoel niet uitsluitend over integriteit. Volgens de officiële omschrijving gaat het bij de leerstoel om ‘de overheid als arbeidsorganisatie’. Waarbij integriteit echter wel een bijzonder aandachtspunt is. Ien Dales heeft dit onderwerp, behalve via haar speech, destijds ook op andere manieren onder de aandacht gebracht.

‘In die toespraak appelleerde ze eigenlijk vooral aan de regels die al bestonden: gij zult u gedragen als een goed ambtenaar. Maar zij heeft er eveneens voor gezorgd dat de ambtseed in ere werd hersteld. Dat moest ook wel, want de aandacht daarvoor was helemaal versloft.’

Grijs gebied

Een directe aanleiding voor die aandacht voor integriteit in haar speech, was er volgens Niessen niet. Er was geen stuitend gebrek aan. ‘Wat je zou kunnen zeggen, is dat het vraagstuk ondergesneeuwd was geraakt. De nadruk kwam bij de overheid in die jaren steeds meer te liggen op efficiëntie, flexibiliteit, slagvaardigheid. Onder invloed van het boek Reinventing Government (van David Osborne en Ted Gaebler, red.) werd het bedrijfsmatig werken over de overheid uitgerold. In één en dezelfde beweging verschoof de aandacht voor de democratie, voor de rechtsstaat en ook voor integriteit steeds meer naar de achtergrond.’

Discussie over integriteit blijft moeilijk, zegt Niessen. Tussen fraude en corruptie aan de ene en maatschappelijk aanvaard gedrag aan de andere kant ligt een groot grijs gebied. ‘Neem het combineren van een vakantie met een dienstreis. Bij het ene departement is het absoluut verboden en bij het andere mag het wel. Maar wat is nou integer?’ Hij laat een pauze vallen.

‘Integer is wat je hebt afgesproken op dat punt.’ Regels zijn onmisbaar, maar het is in zijn ogen vooral van belang dat de mensen binnen een organisatie over een goed ontwikkeld integriteitsbesef beschikken. ‘Het lastige is, dat dat heel moeilijk is te meten. Daarom moet je onophoudelijk blijven hameren op integriteit. Herhalen, herhalen, herhalen. Sessies, trainingen, zoveel mogelijk erover praten. Want misschien woedt er op dit moment wel een veenbrand die tot uitbarsting komt als we niets doen.’

Ron Niessen geeft volgende week vrijdag, 8 oktober, vanaf 14 uur een openbaar afscheidscollege in de aula van de Universiteit van Amsterdam.

Ron Niessen

Ron Niessen (1942) trad na zijn studie rechten aan de Universiteit van Amsterdam in 1968 in dienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken, waar hij verschillende functies vervulde. Van 1986 tot 1998 was hij directeur Constitutionele Zaken en Wetgeving en lid van de Bestuursraad. In 1999 ging hij met vervroegd pensioen. Hij was toen plaatsvervangend directeur-generaal Constitutionele Zaken en Koninkrijksrelaties.

In 2000 werd Niessen benoemd tot bijzonder hoogleraar op de Ien Dales Leerstoel. Daarnaast was hij betrokken bij de oprichting van de Academie voor Wetgeving in Den Haag, waarvan hij ook de eerste rector was (2001-2003). Ron Niessen heeft veel gepubliceerd over staats-, bestuursen ambtenarenrecht. Hij blijft actief als beleidsadviseur voor overheden. Ook verzorgt hij trainingen voor bestuurders en ambtenaren, waarbij integriteit en politiek-bestuurlijke sensitiviteit centraal staan.

Twee opvolgers

Ron Niessen wordt door twee mensen opgevolgd. Roel Nieuwenkamp en Alexander de Becker zijn per 1 augustus benoemd tot bijzonder hoogleraar op de Ien Dales Leerstoel. Nieuwenkamp is directeur Internationale Handelspolitiek & Globalisering bij het directoraat-generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen van het ministerie van Economische Zaken.

De Becker is universitair docent aan de Vrije Universiteit Brussel, voor de opleidingsonderdelen Recht van het Overheidspersoneel en Recht van de lokale besturen. Daarnaast is De Becker gasthoogleraar aan de Université Libre de Bruxelles voor het thema Droit comparé de la fonction publique en zelfstandig juridisch adviseur ambtenarenrecht en arbeidsrecht in de publieke sector.