Bij de rijksoverheid is het inmiddels een niet meer weg te denken fenomeen: de politiek-assistent. De mannen en vrouwen die optreden als vertrouweling van de bewindspersoon, de tassendragers, de politieke fluisteraars. Ze houden drammerige ambtenaren buiten de deur, spinnen de beeldvorming bij journalisten, onderhouden contact met de fractie, en dirigeren en passant de minister of staatssecretaris bijtijds weg van bier en bitterbal en richting bed.

De eerste p.a.’s, zoals ze in jargon worden genoemd, werden in de jaren ‘80 op de ministeries gesignaleerd, maar sinds de jaren ‘90 hebben de gepolitiseerde ambtenaren een vanzelfsprekende positie verworven. De laatste kabinetten waren er bijna geen bewindspersonen die het zonder deden.

Zelfs André Rouvoet, die in 2003 in de Tweede Kamer nog doceerde dat ministers als dienaar van de Kroon geen politieke assistent nodig hebben, ging, toen hij een paar jaar later zelf minister werd, overstag. En behalve als een p.a. wat al te opzichtig op de perstribune van de Tweede Kamer opereert, zoals Jack de Vries als assistent van premier Balkenende nog wel eens deed, is er eigenlijk zelden nog kritiek over deze politieke stromannen en -vrouwen te beluisteren.

Wringt

Opmerkelijk, want een ambtenaar met een politieke functie is eigenlijk volkomen wezensvreemd in de Nederlandse ambtelijk-bestuurlijke verhoudingen, zegt hoogleraar Publiek management Mirko Noordegraaf. Hij is werkzaam bij Bestuursen Organisatiewetenschap (USBO) van de universiteit van Utrecht en doet onder meer onderzoek naar politieke assistenten.

Het Nederlandse systeem is gebaseerd op de klassieke Weberiaanse opvatting van een ambtelijk apparaat dat afstand houdt van het dagelijkse partijpolitieke spel. De beleidsvorming en -voorbereiding dient neutraal te gebeuren. De functie van p.a. ‘schuurt en wringt’ daarmee, zegt hij. Maar de moderne bestuurlijke praktijk heeft die theorie al lang ingehaald.

De opmars van de p.a.’s is volgens Noordegraaf gewoon logisch: ‘Politiek en besturen is veel complexer geworden. Het spel is risicovoller en heftiger dan 20 jaar geleden. Ook oncontroleerbaarder, met veel meer mediagedoe. Bestuurders willen zich beter wapenen tegen de risico’s. Een goede politiek assistent waarmee de minister een vertrouwensband heeft, kan daarbij veel betekenen. Eigenlijk als een soort by-pass voor wantrouwen.’

Daarbij constateert hij een groeiende mismatch tussen bestuurders, topambtenaren en de politieke omgeving: ‘Aangejaagd door de onmogelijke Haagse combinatie van uitgeproken ambities en wankele politieke verhoudingen, moeten bestuurders manieren vinden om snel te scoren, maar ook relaties in het kabinet en met de Kamer goed te houden. De figuur van de p.a. die tussen deze werelden opereert past daar goed bij.’

Vertrouweling

Hoe zit het bij gemeenten? Zeker in de grotere gemeenten is het spel vaak niet minder hard. Ook lokale politici wordt in de media regelmatig keihard het vel over de neus getrokken. En dat één op drie wethouders tegenwoordig voortijdig het veld moet ruimen, geeft aan dat ook het lokaal bestuur een zeer risicovolle onderneming is geworden.

Zo vanzelfsprekend als het inmiddels is voor ministers en staatssecretarissen om zich te laten souffleren door een p.a., zo ongebruikelijk is het fenomeen vooralsnog bij de lagere overheden. Een belronde langs de 32 grootste gemeenten wijst uit dat op dit moment alleen de wethouders in Amsterdam, Rotterdam en Almere op politieke assistenten kunnen leunen. Eindhoven en Zaanstad hebben ze in het verleden wel gehad, maar daar zijn de p.a.’s inmiddels weer afgeschaft. Bij de provincies zijn ze er helemaal niet.

Deze uitkomst verbaast Noordegraaf enigszins, maar hij noemt het wel logisch. Op lokaal niveau ontbreekt doorgaans de urgentie om zo’n ambtenaar naast de bestuurder te zetten. ’Het gaat er toch wat beheersbaarder en gemoedelijker aan toe. Lokale besturen staan veel minder in het oog van de media en de risico’s zijn er kleiner.’

Maar volgens Maud van der Wiel, ex-p.a. in Amsterdam, nu politiek adviseur en opleider van politiek assistenten, laten bestuurders van gemeenten zich wel degelijk bijstaan door ambtenaren die veel politieker opereren dan vroeger gebruikelijk was. Ze noemen het beestje alleen niet bij de naam.

‘In naam hebben alleen Amsterdam, Rotterdam en Almere politieke assistenten. Maar in de praktijk hebben wethouders in andere gemeenten ook wel degelijk zo’n vertrouweling naast zich. Den Haag en Utrecht bijvoorbeeld. Officieel zijn dat bestuursassistenten of voorlichters, maar daarbij gaat het om ambtenaren die steeds meer in de rol van p.a. opereren. Ze hebben net zo goed de rol van vertrouweling van de wethouder op zich genomen die de politiek-bestuurlijke context bewaakt.’

Weber

Gevraagd naar het al dan niet hebben van een politiek assistent gaven de meeste gebelde gemeenten inderdaad aan dat de wethouders wel konden beschikken over een bestuursadviseur, soms aangevuld met een eigen perswoordvoerder.

Er is een belangrijk verschil tussen een p.a. en een bestuursadviseur: de laatste is in vaste dienst van de gemeente, de eerste niet. De p.a.’s hebben een openlijke politieke kleur, en vertrekken ook als de wethouder vertrekt. De bestuursadviseur wordt aangewezen uit de gemeentelijke organisatie en zijn aanstelling hangt niet af van het politieke leven van de wethouder. De bestuursadviseur past daarmee schijnbaar beter in het Weberiaanse systeem. Maar als er inhoudelijk verder weinig verschil is, waarom benadrukken de gemeenten dan allemaal dat ze vooral géén p.a.’s hebben?

‘Uit angst voor gedoe’, zegt Van de Wiel. ‘Dat gedoe ontstaat vooral bij sollicitatieen aanstellingsprocedures. Er wordt dan iemand gevraagd met een partijpolitieke achtergrond. Dat ligt heel gevoelig. Dan komen al snel vragen in de media en in de raad waarom de overheid dat zou moeten betalen. Daar zit natuurlijk de spanning. Iedereen staat meteen op de achterste benen als er partijpolitieke affiniteit wordt gevraagd.’

Daar kunnen ze over meepraten in Amsterdam en Almere. In Amsterdam werden vorig jaar vragen in de gemeenteraad gesteld toen PvdAwethouder Hans Gerson een vacature voor een p.a. liet plaatsen waarin nadrukkelijk werd gevraagd naar iemand met affiniteit met de PvdA.

Omdat de assistent op de loonlijst van de gemeente komt zou er een ongezonde verwevenheid tussen die partij en het Amsterdamse ambtelijk apparaat ontstaan, meende de oppositie. Het bestuur zelf wuifde dat bezwaar weg, maar lijkt wel een les te hebben getrokken uit de zaak: in een recente vacature voor p.a. voor VVD wethouder Eric Wiebes wordt van vereiste politieke affiniteit met de liberalen niet gerept.

Broekriem

In Almere viel het afgelopen voorjaar de oppositie vooral over de kosten van de politieke assistenten. Het college van CDA, ChristenUnie, PvdA, D66 en VVD bestaat uit zes wethouders. Drie wethouders hebben een p.a., namelijk de twee PvdA’ers en de gezamenlijke wethouder voor ChristenUnie en CDA. D66 en VVD meldden af te zien van het recht een assistent aan te stellen, mede omdat de gemeente de broekriem behoorlijk moet aanhalen. Reden voor de oppositie om de andere partijen aan te vallen op het wél aanstellen van p.a.’s.

De constructie in Almere is bijzonder: gebeurt het aanstellen van een p.a. bij Rijk en grote steden op aandringen van de bestuurders zelf, in Almere wilden de fracties het vooral ook graag. De woordvoerder van de gemeente verwijst voor vragen over het waarom van de aanstellingen door naar hen. Roelie Bosch van de ChristenUnie legt uit dat het voor haar partij belangrijk was, gezien de samenwerking met CDA: ‘Wij leveren samen één wethouder. Die is van CDA-huize. Om de stabiliteit van de constructie te waarborgen leek het ons handig ook iemand van onze kleur op bestuursniveau te hebben.’

Het is nu de tweede periode dat het zo werkt, en Bosch vindt het ‘hartstikke handig’. ‘De assistent is toch benaderbaarder dan een wethouder en dan ambtenaren. Als ik iets wil, stap ik eerst op die assistent af.’ De kosten vindt Bosch wel meevallen.

‘Op de hele begroting maakt het aanstellen van één of twee personen extra niet uit. Voor ons is een stabiel college het belangrijkst. Het vorige college was het eerste in heel lange tijd dat niet geklapt is. En dat was mede aan deze constructie te danken. Het werkt gewoon.’ Volgens de oppositie in Almere hangt aan de drie p.a.’s een prijskaartje van ongeveer 600 duizend euro.

Schimmig

Ondanks de incidentele relletjes is de opmars van de politiek assistent niet meer te stuiten, denken zowel Noordegraaf als Van de Wiel. Die laatste vindt ook dat gemeenten gewoon eerlijk moeten zijn over de bestaande behoefte aan een dergelijke ondersteuning.

‘Het zou helder gespeeld moet worden, het is niet goed dat het nu zo schimmig gaat. De behoefte bij de bestuurders is er. Het helpt ze beter functioneren in hun vak als bestuurder. Wethouders zijn in feite leken, het helpt in hun ontwikkeling om daar iemand naast te zetten. Wees daar open over. En bega niet de fout door zo iemand een gewone ambtelijke aanstelling te geven. Een politiek assistent heeft een bijzondere positie. Dus daar hoort een contract bij voor zolang de bestuurder zit. Ik heb zelfs niet de ambtseed afgelegd toen ik politieke rechterhand werd. Dit om te benadrukken dat ik een andere rol heb.’

Een p.a. in een ambtelijke organisaties is niet per definitie vragen om problemen, meent Van de Wiel. ‘Want je kunt ook heel veel voor elkaar betekenen. Je moet wel veel aan relatiebeheer doen binnen de ambtelijke organisatie. Begrijpelijk want je hebt wel die bijzondere positie vlak naast de bestuurder, soms is dat bedreigend voor gewone ambtenaren. Dus werk daaraan. Maar de beste p.a.’s zijn ook niet per se het beste op de inhoud of op de dossiers. Daarvoor hebben wethouders hun reguliere ambtenaren. Ze moeten vooral de politieke omgeving aanvoelen en kunnen vertalen naar de wethouder.’

Ijkfunctie

In 2003 poogde de regering helderheid te scheppen over de positie en bevoegdheden van politiek assistenten met het opstellen van de ‘ijkfunctie’ - een soort functieomschrijving. De status van de ijkfunctie is niet helder. Volgens het ministerie van Binnenlandse Zaken is het een ‘richtinggevend document’. De ijkfunctie noemt globaal drie taken voor politiek assistenten:

• netwerken (onder meerpolitieke contacten
• aanspreekpunt, mediacontacten) organisatie van optredens in partijverband (onder meer speeches, partijbijeenkomsten)
• politiek advies aan de bewindspersoon

Contract en salaris

Aanstelling en beloning van politiek assistenten bij het Rijk zijn sinds 2003 aan strakke normen verbonden:

• het contract is tijdelijk;
• de assistent vertrekt tegelijk met de minister of staatssecretaris;
• om werk af te ronden kan dit met 6 maanden worden verlengd;
• hiërarchisch valt de politiek assistent onder de bewindspersoon, beheersmatig (PZ) onder de secretaris-generaal;
• de beloning loopt van schaal 11 tot en met 13. Bij uitzondering kan 14 worden toegekend, als het een zwaardere post betreft;
• de minister beslist over de inschaling van zijn politieke assistent. Afgelopen jaren zijn de meeste politieke assisten ingeschaald op 13.

Deze bepalingen gelden voor het Rijk. Gemeenten beslissen er zelf over.

Vlaamse entourage

Hoogleraar Noordegraaf doet ook vergelijkend onderzoek met de situatie in Vlaanderen. Bij onze zuiderburen hebben de politiek assistenten ‘ook openlijk veel macht’. De Vlamingen hebben met de directe invloed van partijpolitiek op het bestuur via assistenten weinig problemen. ‘Komt er een nieuwe bestuurder, dan brengt hij zijn eigen kabinet mee, een staf van 20 á 30 mensen, van wie een groot deel ook echt politiek assistent is.

Die entourage bedrijft hard corepartijpolitiek midden in het bestuur.’ Volgens Noordegraaf past dat ook helemaal bij het persoonlijke en cliëntelistische karakter van het Belgische bestuur; de cultuur van voor wat hoort wat en waarin de politieke medewerker een spilfunctie heeft. ‘Gebruikelijker is daar wel dat zodra de bewindsman aftreedt, ook die entourage vertrekt.’ Noordegraaf: ‘Het zou me niet verbazen als Nederland meer toegroeit naar dat systeem.’

De politiek assistent kan een voorbode zijn van de overgang naar nieuwe bestuurlijke mores op de langere termijn. ‘Bewindslieden brengen dan veel meer eigen mensen mee, maar die verdwijnen ook weer als hun voorman moet vertrekken.’