De behandeling van het wetsvoorstel is begin juni 2012 uitgesteld. De belangrijkste redenen voor het uitstel zijn gelegen in de positie van de gewetensbezwaarde ambtenaar van de burgerlijke stand, belast met het sluiten van huwelijken, en het ontslagrecht ter zake waarvan een initiatief wetsvoorstel is ingediend dat strekt tot een ingrijpende wijziging ervan². 

Er bestaat op dit moment geen duidelijkheid wanneer de behandeling zal worden voortgezet. Ik ga er vooralsnog van uit dat van uitstel geen afstel komt. 

 

 

Het wetsvoorstel ‘normalisering rechtspositie ambtenaren’ heeft gevolgen voor degenen die nu als ambtenaar worden aangemerkt, voor degenen die straks niet meer als ambtenaar worden aangemerkt en voor degenen die nu al op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam zijn, voor bijvoorbeeld een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Dit houdt verband met de omschrijvingen van ‘ambtenaar’ en ‘overheidswerkgever’ in het wetsvoorstel. 

 

In het navolgende zal ik in het geval van verwijzingen naar artikelnummers, het wetsvoorstel gemakshalve aanduiden met de nieuwe Ambtenarenwet (Aw nieuw). De Aw (nieuw) geeft in de artikelen 1 en 2 definities van ambtenaar en overheidswerkgever³. 

 

In artikel 1, lid 1 Aw (nieuw) wordt bepaald dat ambtenaar in de zin van deze wet degene is die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is. 

In lid 2 van het artikel is ter aanvulling van de in lid 1 genoemde ambtenaar opgenomen dat degene die met de overheidswerkgever is overeengekomen om onbezoldigd een functie te vervullen die is aangewezen bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB), waarvan de voordracht geschiedt door Onze Minister van BZK, eveneens als ambtenaar wordt aangemerkt. Dit betreft de honorair consuls. 

 

Het onderscheidende criterium voor de hoedanigheid van ambtenaar is niet langer ‘om werkzaam te zijn in openbare dienst’ (art. 1, lid 1 Aw) maar het werkzaam zijn voor een ‘overheidswerkgever’. 

 

De Aw (nieuw) geeft, strikt genomen, geen definitie van overheidswerkgever maar somt de overheidswerkgevers uitputtend op⁴. In het in artikel 2 Aw (nieuw) vermelde lijstje staan uiteraard de staat, de provincies, gemeenten en waterschappen vermeld maar ook ‘de andere openbare lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordenende bevoegdheden zijn toegekend’, ‘overige krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen’, etc.. Voor het volledige overzicht zij verwezen naar kamerstuk 32 550 nr. 9, artikel 2.

 

Het voorgaande in samenhang bezien, brengt mee dat na invoering van het wetsvoorstel de groep ambtenaren in omvang zal zijn toegenomen ten opzichte van de huidige situatie. De uitbreiding vloeit namelijk voort uit de opsomming van overheidswerkgevers. Vooral het gegeven dat andere dan krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen, waarvan een orgaan is bekleed met openbaar gezag, waarbij de uitoefening van dat gezag de kernactiviteit van de rechtspersoon vormt, als overheidswerkgever zullen worden aangemerkt (art. 2, sub i Aw (nieuw)), brengt met zich dat het aantal ‘ambtenaren’ toeneemt. Voorbeelden van dergelijke overheidswerkgevers betreffen de Stichting Participatiefonds en de Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het onderwijs.

 

De overheidswerkgever is altijd een rechtspersoon. Daar waar naar huidig recht een bestuursorgaan dat niet over rechtspersoonlijkheid beschikt, bijvoorbeeld een college van burgemeester en wethouders, bevoegd is om een ambtenaar aan te stellen, is dit onder het nieuwe recht niet langer mogelijk.  Dan is het aan de rechtspersoon, althans degene(n) die bevoegd is (zijn) de rechtspersoon in en buiten rechte te vertegenwoordigen, om een arbeidsovereenkomst te sluiten. 

 

 

Welke ambtenaren blijven na invoering van de wet hun werkzaamheden uitvoeren op basis van een aanstelling? 

Dit betreffen, kort gezegd, (politieke) ambtsdragers (bijvoorbeeld ministers, staatssecretarissen, burgemeesters, gedeputeerden, etc.), leden van de hoge colleges van staat (bijvoorbeeld de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, etc.), ambtsdragers die zijn benoemd als (lid van) een zelfstandig bestuursorgaan (bijvoorbeeld de voorzitter, de leden en de buitengewone leden van het College voor bescherming persoonsgegevens), de voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast, militairen en dienstplichtigen (artikel 3 Aw (nieuw))⁵. De vorengenoemde personen dienen volgens de indieners van het wetsvoorstel niet meer te worden aangemerkt als ambtenaar. Als wat dan wel, is onduidelijk. In het vervolg gaat deze groep misschien door het leven als de ambtenaren ‘oude stijl’.  

 

Militaire ambtenaren en dienstplichtigen vallen niet onder het bereik van de nieuwe ambtenarenwet. Bij de tweede Nota van Wijziging⁶ worden ‘executieve’ politieambtenaren en bijzondere ambtenaren van politie eveneens buiten het bereik van de nieuwe Ambtenarenwet gebracht. De functionarissen met ondersteunende politietaken vallen wel onder het bereik van de nieuwe ambtenarenwet. 

 

 

Inmiddels zijn enkele amendementen ingediend die ertoe strekken dat meer functionarissen buiten het bereik van de nieuwe ambtenarenwet blijven. Dit is onder meer voorgesteld ten aanzien van al het burgerpersoneel bij Defensie⁷, de functionarissen belast met ondersteunende politietaken⁸, alle functionarissen bij de rijksbelastingdienst⁹ alsmede voor de griffiers en griffiemedewerkers werkzaam bij gemeenten en provincies¹⁰. 

 

De reden voor het uitzonderen van bepaalde groepen van functionarissen is gelegen in de wens te voorkomen dat binnen één overheidswerkgever, zoals bijvoorbeeld de politie, meerdere systemen van toepassing zijn ter zake van de arbeidsverhoudingen. Ook is genoemd dat aan bepaalde functionarissen, bijvoorbeeld de griffiers en de griffiemedewerkers, bijzondere eisen worden gesteld ter zake van integriteit en besef omtrent de positie in de kern van de democratie. 

 

Indien alle amendementen worden aangenomen, hetgeen niet waarschijnlijk is, blijven er meer ambtenaren ‘oude stijl’ over dan aanvankelijk werd voorzien. Voorts ontstaat binnen dezelfde overheidslaag (o.a. rijk, provincie, gemeente) een diversiteit aan arbeidsverhoudingen en regelingen ter zake van de rechtspositie. Dit is ingewikkeld en kan niet bevorderlijk worden geacht voor de door de indieners van het wetsvoorstel gewenste mobiliteit. Ook is discussie mogelijk over de redenen die ten grondslag liggen aan het uitzonderen van bepaalde functionarissen van de werking van de voorgestelde Ambtenarenwet.

 

Voor het personeel werkzaam in het onderwijs, openbaar én bijzonder, zijn ingrijpender wijzigingen voorgesteld. Het personeel werkzaam in het openbaar onderwijs dient volledig te worden uitgesloten van de werking van de nieuwe ambtenarenwet, zo luidde het amendement van Van der Burg en Koopmans¹¹. Dit amendement brengt mee dat functionarissen in het openbaar onderwijs niet meer als ‘ambtenaar’ worden aangemerkt maar verder door het leven gaan als ‘gewone’ werknemer. Voor het schoolbestuur in de rol van werkgever brengt dit mee dat de bepalingen die gericht zijn op overheidswerkgevers niet op hen van toepassing zijn. Verder is het de bedoeling dat het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 (BBA 1945) voor alle medewerkers in het onderwijs gaat gelden¹². Dit zou leiden tot het overtollig worden van de Commissies van Beroep.  

 

 

Hoe lang het uitstel van de verdere behandeling van het voorstel ook mag duren, in  de volgende aflevering van Capra Concreet wordt duidelijk gemaakt hoe de overgang van een aanstelling naar een arbeidsovereenkomst in het voorstel wordt vorm gegeven. 

 

-----------------------------------