Gecanceld: de grote uittocht van ambtenaren

Het dreigend tekort aan ambtenaren, waarvoor drie jaar geleden nog werd gewaarschuwd, ontstaat niet. Ambtenaren blijven langer werken en de overheid krimpt. ‘Het openbaar bestuur heeft geen kwantitatief, maar eerder een kwalitatief probleem.’

De Grote Uittocht, het rapport dat in 2010 onder auspiciën van Binnenlandse Zaken werd uitgebracht, sloeg destijds in als een bom. De publieke sector zou vanaf 2015, met name als gevolg van het massaal met pensioen gaan van de babyboomgeneratie, te kampen krijgen met een immense vervangingsvraag. In 2020 zou 7 van de 10 ambtenaren de overheid hebben verlaten. Voor het openbaar bestuur waren de cijfers iets minder ongunstig, maar in die sector zouden binnen een tijdsbestek van tien jaar nog altijd 6 van de 10 ambtenaren zijn vertrokken. De opgave leek duidelijk: hoe een aantrekkelijk werkgever te blijven op een steeds krapper wordende arbeidsmarkt?

Drie jaar later heeft Dick Hagoort op de 26e etage van het nieuwe BZK-onderkomen aan de Haagse Turfstraat een update van De Grote Uittocht voor zich liggen. ‘Herzien’, staat er nu achter dezelfde titel. De programmamanager ‘Beter werken in het openbaar bestuur’ legt uit waarom die update voor het openbaar bestuur niet kon uitblijven: ‘In het rapport van 2010 stonden vier scenario’s, afgezet tegen twee assen: de mate van economische groei en de omvang van de overheid – meer in het bijzonder of veel dan wel weinig via de overheid moest lopen. 

Uitgaande van een gemiddeld scenario rolde er voor het openbaar bestuur een vervangingsvraag (voor 2010-2020) uit van zes van de tien ambtenaren. We hadden toen niet voorzien dat de crisis zich in die mate zou ontwikkelen als die zich heeft voorgedaan. De werkelijkheid is veel radicaler dan in het somberste scenario werd voorzien.’

De economische groei blijft langer uit en de verwachtingen voor de komende jaren zijn volgens het Centraal Planbureau zeer matig. In het streven de verslechterde overheidsfinanciën op orde te krijgen, is intussen de aow-leeftijd verhoogd en zijn er aanpassingen in het ontslagrecht en de ww-duur in het vooruitzicht gesteld, alsmede de verkleining van de rijksoverheid. Met gevoel voor understatement, zegt Hagoort dat ‘die cijfers van toen een beetje zijn achterhaald.’

De gemiddelde mobiliteit van werknemers is afgenomen, de uittreedleeftijd gestegen, de forse bezuinigingen op het openbaar bestuur verlagen de vervangingsvraag. De bezuinigingen op het openbaar bestuur, lopen tot 2017 op tot bijna 13 miljard euro. ‘In totaal heb je als gevolg van de afslanking 43.000 fte minder in het openbaar bestuur. Dat wil zeggen, tot 2017 geteld’, aldus Hagoort.

Geen krapte
De voorspelde krapte op de arbeidsmarkt blijft uit. Rekenend met die ontwikkelingen, komt BZK voor de periode 2010–2020 niet uit op een uittocht van 6 op de 10 ambtenaren, maar van 4,5 op de 10 ambtenaren; 2,5 vanwege pensioen en 2 vanwege een arbeidsrelatie buiten de overheid. ‘Naar beste weten dus’, voegt Hagoort gauw toe. ‘Pakken we de periode 2012 - 2022, dan wordt die 4,5 zelfs 4; 2,5 ambtenaren gaan met pensioen, 1,5 ambtenaar vindt elders een andere baan. Nogmaals: gebaseerd op veronderstellingen.’

En als na 2017 de bezuinigingen – door een nieuw kabinet – worden doorgetrokken, dan krimpt het openbaar bestuur met nog eens 10.000 banen en hoeven zelfs 2 van de 4 vertrekkende ambtenaren niet meer worden vervangen. Hun banen worden eenvoudigweg geschrapt. Let wel, dit is wat BZK het minimumscenario noemt, gebaseerd op doorwerking van de hervormingen zoals die nu reeds zijn ingezet.

Al met al stroomt tussen 2012 en 2022 ruim 40 procent van het personeelsbestand in het openbaar bestuur uit vanwege pensionering of het vinden van een betrekking buiten de publieke sector.

Daarnaast zal als gevolg van de verwachte inkrimping van de overheid door (extra) bezuinigingen het openbaar bestuur in 2021 met 25 procent zijn gekrompen. Dat komt, concluderend,  neer op een vervangingsvraag van 15 procent. In de periode 2013-2018 verwacht het UWV slechts 20.000 vacatures in het openbaar bestuur.

Vergrijzing
‘Heel veel ambtenaren hoeven straks dus niet worden vervangen. Anders gezegd: de vervangingsvraag kan goeddeels door natuurlijk verloop worden opgevangen. Alleen wat naar arbeidsmarkt gaat, kun je vervangen met nieuw personeel. Dat betekent dat er dus vrij weinig ruimte is voor de instroom van jongeren.’

Let wel, stelt Hagoort, ‘de conclusie van BZK is niet dat er geen probleem is. Je zult wat moeten met de vergrijzing. Gemiddeld is er al veel vergrijzing in de sector. In de markt is het personeel gemiddeld 6 à 7 jaar jonger. De trend die nu is ingezet, leidt op termijn tot een nog verdere vergrijzing van de overheid.’

De procentuele omvang van de oudere cohorten (de 50-pussers) binnen het ambtelijk apparaat wordt steeds groter. Pas diep in de twintiger jaren zullen die cohorten uitfaseren. Dan, zo voorspelt BZK, zal er een verjonging ontstaan. Maar niet eerder dan 2021 dus.

Volgens Hagoort was, de vorige ‘uittocht’ macro bezien vooral een kwantitatief probleem. Nu gaat het om een kwalitatieve opgave. Centrale en decentrale overheden hebben voorlopig ambtenaren genoeg, de vraag is echter of er altijd wel een goede person-job-fit is. Zo is de kans op een mismatch tussen vraag en aanbod altijd aanwezig als overheden de komende jaren zijn aangewezen op voornamelijk interne vervanging. Een overschot aan bouwambtenaren bijvoorbeeld lost niet vanzelf het tekort aan juristen op.

Bijkomend probleem is dat overheden zichzelf hebben verplicht de komende jaren arbeidsgehandicapten in dienst te nemen. Daarmee is een niet onaanzienlijk deel van de toch al beperkte instroommogelijkheid op voorhand vergeven (zie kader).

Geringe mobiliteit
Wat zeker niet helpt, is de geringe mobiliteit in het openbaar bestuur, zeg maar het van baan naar baan gaan. Op de sector onderwijs na, is die in het openbaar bestuur het meest beperkt van heel Nederland. ‘De combi van geringe mobiliteit en vergrijzing is een groot risico, gelet op wat er zoal op de overheid afkomt. De wereld om ons heen verandert, er wordt sneller een beroep gedaan op aanpassingsvermogen, op anticiperen. Dat vraagt nieuwe vaardigheden. De voorgenomen decentralisatie richting gemeenten is niet alleen een verschuiving van taken, maar ook een transformatie richting meer in interactie met de burger en de maatschappij. Dat vraagt wat van ambtenaren. In de huidige Awbz maken mensen een aanspraak op een collectieve regeling. Straks moet jij als gemeenteambtenaar beslissen of iemand een voorziening krijgt of niet. Dat vraag professionaliteit van ambtenaren. En zo zal ook burgerparticipatie iets voor de ambtenaar betekenen. Wat concreet, is onduidelijk nog. Het is een open verhaal, een zoektocht.’

Een ander opgave voor komende jaren is de in rap tempo verdergaande digitalisering. Die ontwikkeling stelt extra eisen aan de ambtenaar. Jongeren groeien daar mee op, voor de oudere ambtenaar ligt dat echter anders. De opgave is volgens Hagoort vooral hoe ambtenaren duurzaam inzetbaar te houden. ‘Hrm-beleid bij overheid zal daar rekenschap van moeten geven. Onder andere door een goed aanbod van trainingen. Ambtenaren zul je  moeten toerusten voor  andere wijzen van werken.’

Oplossingen
De oplossingen moeten behalve in het verhogen van de kwaliteit van de ambtenaar in twee andere richtingen worden gezocht: flexibiliteit van de organisatie en mobiliteit van personeel. Met name op het gebied van mobiliteit zou veel winst zijn te behalen door als overheidsorganisatie  aan te schuiven bij arbeidsmarktnetwerken waarin werkgevers in de regio samenwerken. Hagoort: ‘Dan kun je vraag en aan bod beter op elkaar afstemmen. Een boventallige  bij overheid komt nu in werelden terecht van training, outplacement en loopbaanbegeleiding. Maar mobiliteitsorganisaties die hem daarin ondersteunen hebben niet altijd weet waar concreet de vraag is, hebben daar geen ingang,  Ze zijn nit altijd effectief als het gaat om  jobsearch en jobhuntings.’

Een goed voorbeeld is volgens hem West-Brabant, waar 1.000 bedrijven, 19 gemeenten, provincie, waterschappen en uitvoeringsorganisaties van het rijk een arbeidsnetwerk – ACE – hebben gevormd. Werkgevers delen vacatures, opdrachten en kandidaten met elkaar. Mensen die moeilijker van werk naar werk komen worden in dienst genomen van een Transfercentrum waarin zij, al werkend,  concreet  klaargestoomd worden voor  een andere functie bij een andere werkgever. Boventallige ambtenaren kunnen daar – met behoud van hun sociaal plan – ook aan deelnemen.

Wat betreft de flexibiliteit zijn er volgens hem mogelijkheden, met het oog op de inzetbaarheid, om werk en personeel losser te maken. ‘Wat ik bedoel is, dat je geen traditionele vacatures meer uitzet, maar werft voor klussen, projecten. Dat biedt ambtenaren de kans van opdracht naar opdracht te gaan. In 14 overheidsorganisaties experimenteren we in zogeheten proeftuinen nu met andersoortige arbeidsrelaties. Er is veel meer mogelijk als alleen een vaste of tijdelijke aanstelling. Je kunt werken met tussenvormen. Natuurlijk, ambtenaren zijn zekerheidszoekers – vooral in deze tijd. Die willen niet als zzp’er werken. Maar een kwart zegt best, binnen de vaste aanstelling, meer mobiel inzetbaar te willen zijn en is wel in voor een klus bij een andere overheidslaag. Dan zul je als overheid het overstappen gemakkelijker moeten maken. Omdat het merendeel niet voelt voor zelf acquireren van werk, zul je het aanbod transparanter moeten maken. Daar gaan we op insteken. Voor het openbaar bestuur, de kwaliteit en de bestuurskracht, is het goed om in wisselende contexten te hebben gewerkt. Daar leer je van.’

* bron: De grote uittocht (BZK 2010); De grote uittocht herzien (BZK 2013)

Uitstroom naar pensioen
Door de voorgenomen verhoging van de aow-leeftijd, schuift de gemiddelde uittreedleeftijd met circa 1,5 jaar naar achter. De totale uitstroom naar pensioen in de periode 2010-2020 neemt daarmee af van 3 op de 10 naar circa 2,5 op de 10 ambtenaren.  In totaal zullen circa 85.000 ambtenaren tussen 2010 en 2020 uitstromen naar pensioen. Bij provincieambtenaren ligt de gemiddelde leeftijd het hoogst. Vooral in de periode 2015-2017 wordt daar een hoge uitstroom richting pensioen verwacht. Als we 10 jaar vooruitkijken (2012-2022) is de verwachting dat circa 30 procent van het personeelsbestand zal uitstromen. Voor gemeenten, rijk en waterschappen komt die uitstroom neer op respectievelijk op 28, 25 en 25 procent.

Gemeenten en provincies
De werkgelegenheid bij gemeenten nam de afgelopen jaren al met 3,7 procent af. De verwachte personele inkrimping van de gemeenten gaat sneller dan de uitstroom wegens pensionering. Dit betekent dat een deel van het personeel dat naar andere sectoren uitstroomt niet kan worden vervangen door nieuw personeel. Pas na 2017 worden de mogelijkheden wat ruimer voor organisaties binnen de gemeenten. Bij voorzetting van het structureel bezuinigen na 2017 geeft alleen de overige mobiliteit – naar andere organisaties – ruimte om nieuw personeel aan te trekken. Voor provincies geldt een soortgelijk verhaal. Daar verdwenen de afgelopen jaren al 5,8 procent van de banen. Behalve dat de uitstroom naar pensioen er hoger ligt dan gemiddeld, is de trek naar andere sectoren er lager. Ook hier komt de benodigde inkrimping van het personeel ongeveer overeen met de uitstroom naar pensioen. Pas na 2017 komt er weer wat ruimte voor nieuw bloed.

Arbeidsgehandicapten voorname instromers
De afspraak van het kabinet vanaf 2014 per jaar 2500 banen voor arbeidsgehandicapten te scheppen bij overheid, houdt voor de sectoren in het openbaar bestuur een verplichting in om jaarlijks een instroom van 850 arbeidsgehandicapten te realiseren, tot een maximum van 8500 in 2024. Tot aan 2022 zijn dat 7.650 functies. Deze potentiële werknemers zullen in de meeste gevallen net het wettelijk minimumloon kunnen verdienen.

Het openbaar bestuur kent op dit moment ongeveer 360 functies tot het niveau van 120 procent van het wettelijk minimumloon. Op het totaal van 300.000 functies is dat minder dan 1 procent. In 2014 wordt verwacht dat van die 360 functies in het openbaar bestuur vanwege uitstroom 105 functies tot 120 procent van het wettelijk minimumloon beschikbaar komen. Dit betekent dat in dat jaar 745 (850 – 105 ) extra functies op dat niveau binnen het openbaar bestuur moeten worden gecreëerd. Over de periode tot en met 2022 zal waarschijnlijk tussen de 5 en 8 procent van de beschikbare instroomruimte moeten worden aangewend voor het creëren van functies voor arbeidsgehandicapten. Dit hangt af van in hoeverre de banen voor arbeidsgehandicapten taken zullen vervangen die nu worden uitbesteed (zoals schoonmaak).