Afknijpen jaagt ambtenaar weg

Binnenlandse Zaken heeft het allemaal nog eens opnieuw bekeken en komt tot de conclusie dat de eerder voorspelde grote uittocht van ambtenaren niet plaatsvindt. ‘Uitstel’, zeggen deskundigen. ‘En die nullijn leidt tot extra uitstroom.’ 

Het rapport De Grote Uittocht uit 2010 was heel stellig: 70 procent van alle ambtenaren is binnen tien jaar weg. Van elke tien ambtenaren zouden er in 2020 vier met pensioen zijn en drie zijn vertrokken wegens het vinden van een baan buiten de publieke sector. De herziene versie die Binnenlandse Zaken recentelijk van de arbeidsmarktverkenning presenteerde, meldt dat het openbaar bestuur in grofweg dezelfde periode een personeelsuitstroom te verwerken krijgt van hooguit 40 procent. Bovendien, vanwege forse bezuinigingen op datzelfde openbaar bestuur, bestaan aan het einde van de rit twee op de tien banen niet meer. Conclusie van BZK: in kwantitatief opzicht hoeven overheidswerkgevers zich geen zorgen te maken.

Volgens Paul de Ruijter, directeur van De Ruijter Strategie en één van de scenarioschrijvers van De Grote Uittocht in 2010, is dat veel te kort door de bocht. ‘Nu is er sprake van uitstel van de grote uittocht, vooral omdat mensen langer moeten doorwerken en vanwege een lage externe mobiliteit. Er gaan straks nog altijd heel veel mensen met pensioen. De bult gaat nog komen. Die is slechts een paar jaar voor ons uitgeschoven.’

Volgens hem heeft BZK in de update de sterk afgenomen externe mobiliteit van de afgelopen drie à vier jaar als uitgangspunt genomen om die vervolgens meerjarig door te trekken. ‘Ze proberen te voorspellen, maar dat gaat niet. Als minister Dijsselbloem van Financiën gelijk krijgt, trekt de economie over een paar jaar weer aan en kan ook de herziene versie weer de prullenbak in’, zegt hij.

Lastendruk
Belangrijker en bepalender misschien nog wel dan de vergrijzing voor de personeelsplanning is de hoeveelheid geld die beschikbaar is voor het ambtelijk apparaat. Van dat geld is er, zo weet De Ruijter zeker, te weinig. ‘De collectieve lastendruk is sinds het uitbreken van de crisis gestegen tot bijna 40 procent van het bruto binnenlands product. In 2011 lag deze lastendruk nog op 38 procent. Dat wil zeggen dat de bezuinigingen nog steeds niet zijn begonnen en dat de recessie is opgevangen door lastenverhogingen. De overheid werkt nu nog met belastinggelden van twee jaar geleden. De echte grote klappen gaan nog komen’, voorspelt hij.

Daarbij komt dat, in tegenstelling tot wat Binnenlandse Zaken communiceert, de grote uittocht volgens De Ruijter wel degelijk al in 2010 is begonnen. De vertrekkende mensen worden niet vervangen, terwijl intussen de taken niet echt minder worden. Want in dat takenpakket blijkt niet of nauwelijks te worden gesneden. Wat er gebeurt, is dat we hetzelfde doen maar dan met minder geld. Het gevaar daarvan is dat medewerkers op de werkvloer collectief in een negatieve spiraal terecht komen.

De Ruijter legt uit dat door de budgettaire druk in combinatie met korte termijn taakstellingen werkdruk en spanningen op die werkvloer oplopen. Dat leidt op zijn beurt tot het verlies van goede mensen en bijgevolg tot een lagere kwaliteit van de publieke dienstverlening. En omdat daardoor het draagvlak bij de bevolking afneemt om te investeren in de publieke zaak, is de cirkel rond. ‘De trend is dat zowel werk­gever als burger elk jaar meer vragen voor minder geld. Dat doet de burger al jaren. Dat is dus niets nieuws. Maar als de werkgever uit hetzelfde vaatje gaat tappen, gaan medewerkers op een gegeven moment weg. Echt, zodra de arbeidsmarkt aantrekt, vertrekken ze’, zegt hij. Mogen de werkgevers anderen zoeken om de zwartepiet aan uit te delen.

Om te voorkomen dat die negatieve spiraal zich voltrekt, waren in 2010 negen principes opgesteld om de overheid de komende jaren een aantrekkelijke werkgever te laten zijn. Het eerste principe was: wat je doet, doe je goed. ‘Je ziet dat het minder gaan doen nu pas begint. Dat wil zeggen bij het rijk. Bij gemeenten moet dat nog komen. Het meeste is niet opgepakt. Het beter benutten van talent, het verhogen van de arbeidsdeelname, initiatieven om op vitaliteit te sturen? Nog niet gezien, althans niet op collectief niveau. Een betere combi tussen werk en privé? Staat onder druk. Mensen moeten langer door en meer doen. De angst om hun baan te verliezen is groot.’

Sluizen
Van een marktconforme loonontwikkeling, één van de negen principes om als overheid goede mensen te behouden dan wel aan te trekken, dreigt evenmin iets terecht te komen. ‘De nullijn gaat leiden tot extra uitstroom bij de overheid. Als de economie straks aantrekt, dan gaan de sluizen open. Dan krijg je versnelling van de grote uittocht’, waarschuwt De Ruijter.

Hij begrijpt de korte termijnvisie van de werkgevers in de publieke sector niet. ‘Als werkgever moet je voor goed salaris zijn. Maar bestuurders luisteren geloof ik tegenwoordig meer naar de financiële man dan naar de HR-man. Heel raar. Met het huidige HR-beleid zijn we op de verkeerde weg. Ik maak me echt grote zorgen.’ De lokale bestuurders moeten volgens hem hun werkgeversrol veel meer aandacht geven.

Paul de Beer, hoogleraar arbeids­verhoudingen aan de Universiteit van Amsterdam, deelt die zorgen. In structurele krapte gelooft hij niet [zie kader vorige pagina], althans niet wat personeel betreft. De vraag op de arbeidsmarkt wordt volgens hem bepaald door de hoeveelheid geld. Er valt op twee manieren te sturen: met de prijs (lees: de loonkosten) en met het volume (lees: het aantal mensen in dienst). ‘Sturen met de prijs is het meest aantrekkelijke op de korte termijn. Door het bevriezen van salarissen, door mensen op de nullijn te zetten. Dat is eenvoudig te realiseren en heeft weinig negatieve effecten. Zo lang het duurt tenminste, dat wil zeggen zo lang mensen nergens anders aan de slag kunnen. Voor de lange termijn is dat echter desastreus voor de overheid. Het verslechtert niet alleen je positie op de arbeidsmarkt, het heeft ook invloed op de kwaliteit van dienstverlening. Die wordt minder. If you pay peanuts, you get monkeys. Ook al hoop je nog zo dat je medewerkers begaan zijn, er zitten grenzen aan,’ aldus De Beer.

Selectief zijn
Veel beter is het volgens hem een andere strategie te volgen: die van volumevermindering. Overheden worden wat dat betreft in de kaart gespeeld, omdat een deel van het personeel weggaat via natuurlijk verloop.

Selectief zijn is volgens De Beer beter. Dat kost weliswaar geld, maar op de lange termijn is dat het beste omdat je de extra kosten kunt compenseren door een stijging van de productiviteit van het ambtelijk apparaat. Die productiviteit moet omhoog. Hoe, dat weet De Beer ook niet. Feit is dat waar die productiviteit in de marktsector stijgt, deze in de publieke sector juist daalt.

‘Het is niet eenvoudig en ik heb er geen panklaar antwoord op. Ik weet wel dat het alleen lukt met kwalitatief hoogwaardig personeel. Personeel dat gemotiveerd is. Verhogen van de werkdruk is niet de oplossing. Dan holt de kwaliteit van de publieke dienstverlening achteruit. Afgeknepen personeel realiseert de productiviteitsstijging niet.’

De Beer, tevens directeur van het Wetenschappelijk Bureau voor de Vakbeweging, pleit voor concurrerende arbeidsverhoudingen tussen markt- en publieke sector. Hij wil zelfs zo ver gaan terug te keren tot het aloude trendvolgerschap, waarbij de arbeidsvoorwaarden van de ambtenaren de loonontwikkelingen in de private sector automatisch volgen.

‘Het voordeel van het gelijk opgaan van de arbeidsvoorwaarden is dat werknemers in de publieke sector dan gelijkwaardig worden met werknemers in de private sector. Voor de langere termijn betekent het dat je goed personeel beter kunt vasthouden. Maar het voorkomt tegelijk dat je als overheid op zoek gaat naar gemakzuchtige bezuinigingen’, zegt De Beer.

‘Ja, dat betekent dat we afstappen van die vage cao-onderhandelingen. Budget om te onderhandelen is er niet: door de politieke besluitvorming ligt alles op voorhand al vast en overheden maken geen winst, waar in de private sector juist de onderhandelingsruimte zit. Bij de vakbonden zullen ze dit me niet in dank afnemen, maar vrije onderhandelingen in de publieke sector zijn een illusie.’ Voor de overheidswerkgever is er volgens hem geen reden om snel of überhaupt een nieuwe cao te maken. ‘Hoe langer de oude situatie duurt, hoe meer er immers wordt bezuinigd.’

Hoogleraar De Beer ziet, out of the box denkend overigens wel mogelijkheden voor een andere oplossing van het probleem dat geldtekort heet. ‘Waarom de burger niet een hogere prijs gevraagd voor de kwaliteit van dienstverlening? Je kunt het aanbod aan diensten differentiëren. Stel de burger in staat extra diensten te kopen tegen een meerprijs. Dat is niet raar. Ik bedoel, hoge inkomens gaan drie keer per jaar met vakantie. Waarom zou je ze dan niet de mogelijkheid geven meer te betalen voor onderwijs of zorg? Ik zie geen bezwaren voor een ongelijkheid in dienstverlening, zolang je het basisniveau maar in stand houdt.’

Voordeel
Het voordeel is dat de burger ziet, dat hij waar voor zijn geld krijgt. Op die manier hou je op de lange termijn bij de burger vertrouwen in de kwaliteit van de dienstverlening.’

De Ruijter durft zich bij voortzetting van het zwalkende overheidsbeleid – ‘meer dan twee à drie jaar wordt er niet vooruitgekeken, waar een visie van tien jaar nodig is’ – intussen ook wel aan een voorspelling te wagen. ‘De 3 procent externe mobiliteit van de afgelopen paar jaar is veroorzaakt door de extreem slechte arbeidsmarkt in de private sector. Het betekent dat mensen gemiddeld 33 jaar in de publieke sector blijven werken. En ook de afnemende uitstroom als gevolg van de latere pensioenleeftijd zal de gemiddelde leeftijd verder doen stijgen. Daar is op zich niets mis mee, indien het vergezeld gaat van goed flankerend beleid. Bij een aantal overheden is dat goed geregeld, maar ik vermoed dat goed werkgeverschap bij veel ministers, B&W’s, en GS-en nog niet hoog op de agenda staat’, zegt hij.

‘Nog twee jaar nullijn en de ambtenaren laten straks als het even kan massaal hun stoel los waar ze zo lang aan vast hebben gehouden. Er gaan gouden tijden aanbreken voor uitzendkrachten, interimmers en voormalige ambtenaren die zich als zzp’ers laten inhuren.’

CPB: lager loon = minder kwaliteit
Volgens een recente analyse van het Centraal Planbureau (CPB) zijn er geen structurele lange-termijntekorten op de arbeidsmarkt, omdat vraag en aanbod reageren op veranderende situaties. Van een structurele krapte op de arbeidsmarkt zal ook volgens hoogleraar Paul de Beer (Universiteit van Amsterdam) nooit sprake zijn. Het is een tijdelijk probleem, van hooguit 2 à 3 jaar, omdat bedrijven niet eeuwig blijven zoeken naar personeel. ‘Als mensen er niet blijken te zijn, zoeken ze andere oplossingen. Ze gaan werk outsourcen, zoeken werknemers in het buitenland. Ik bedoel, aanpassingsmechanismen zullen er komen’, aldus De Beer.

Het CPB onderscheidt vijf aanpassingsmechanismen: prijs, kwaliteit, investeren, verplaatsen en substitutie. Schaarste aan mensen kan leiden tot hogere lonen, het hanteren van lagere kwaliteitseisen voor het personeel of investeren in personeel uit het buitenland. Verplaatsen van het werk naar het buitenland is ook mogelijk. Tot slot kan arbeid worden vervangen door kapitaal, bijvoorbeeld door automatisering van het werk. Het CPB constateert echter ook dat een aantal van deze aanpassingsmechanismen minder toepasbaar zijn voor het openbaar bestuur. Zo is de vrije loonvorming in de publieke sector ingeperkt door de mogelijkheid tot nullijnen,
lenen de taken zich minder voor uitvoering door het importeren van buitenlandse werknemers, c.q. outsourcing naar het buitenland. Er is er sprake van arbeidsintensief werk dat maar ten dele kan worden geautomatiseerd.

Het CPB stelt dat dan alleen een verlaging van de kwaliteit overblijft als aanpassingsmechanisme als de overheid vasthoudt aan lagere lonen.

Koopkrachtstijging door lage inflatie
De cao-lonen stijgen de komende tijd met een fors hoger percentage dan de verwachte inflatie. De gemiddelde afgesproken loonstijging is 1,6 procent voor de komende twaalf maanden. De inflatie zal volgens het CPB de komende tijd op het lage niveau van 0,8 procent uitkomen. De meeste werknemers kunnen daarmee een koopkrachtstijging tegemoet zien. Dat blijkt uit de maandelijkse voortgangsrapportage van werkgeversvereniging AWVN over de ontwikkelingen in de cao-onderhandelingen. Voor het gehele cao-jaar 2013 is de gemiddeld afgesproken stijging van de cao-lonen 1,4 procent.

Er zijn grote verschillen tussen sectoren. Werknemers die het moeten doen met lagere loonstijgingen of zelfs een nullijn zijn vooral werkzaam bij de overheid of aan de overheid gerelateerde sectoren. Werknemers in overheidssectoren moeten het de komende twaalf maanden doen met gemiddeld 0,74 procent erbij in het loonzakje.