'Deze mevrouw krijgt van mij een strafkorting.' Onderweg naar de spreekkamer zegt Ria Lansbergen, klantmanager van de sociale dienst Utrecht, gedecideerd: 'Ze heeft vroeger jaren gewerkt als administratief medewerker, ze heeft mavo en een middenstandsdiploma. Die kan dus aan de slag. Maar het reïntegratiebedrijf heeft gemeld dat ze de begeleiding hebben gestopt omdat ze zonder reden niet is verschenen op afspraken.'

Tijdens het gesprek met de vrouw in kwestie blijkt de gang van zaken echter net wat ingewikkelder. De eerste afspraak heeft het reïntegratiebedrijf zelf afgezegd. De tweede was op een tijd waarop ze haar kinderen van school moet halen en die is op haar verzoek verzet, de derde keer heeft ze afgezegd omdat één van haar kinderen ziek was. Daarna heeft ze niets meer gehoord. Dit plaatst Ria voor een probleem: wie heeft gelijk? Heeft het reïntegratiebedrijf zich er te gemakkelijk vanaf gemaakt? Of flest mevrouw de boel?

Erg enthousiast over reïntegratiebedrijven is deze klant in elk geval niet. "Ik heb het al een keer meegemaakt. Krijg je een testje en een sollicitatiecursus. Wat heb ik daaraan? Ik heb zeven jaar ervaring in administratie, ik wilde een vacature. Maar die hadden ze niet. Van zo'n traject word je niks wijzer.' Lansbergen: 'Strikt genomen moet ik u een korting op uw uitkering geven. Maar na uw verhaal kan het ook zijn dat het reïntegratiebedrijf niet vlekkeloos heeft gewerkt. Daarom meld ik je nu opnieuw aan, we maken een afspraak binnen één week en ik hoor van u en via het bedrijf direct terug hoe dat gegaan is.'

Onderweg terug naar haar werkkamer loopt Lansbergen te foeteren. 'Die eerste afspraak was in december, nu is het onderhand mei. Een half jaar voorbij en er is totaal niks gebeurd. En het ergste is dat ik niet het gevoel heb dat ik er greep op heb.'

Gebrekkige relatie

Het gebrekkige contact tussen sociale dienst en reïntegratiebedrijf was één van de punten van kritiek van de Utrechtse rekenkamer. Die publiceerde eind vorig jaar een uiterst kritisch rapport over het Utrechtse reïntegratiebeleid (zie Conclusies rekenkamer Utrecht, pagina 34). De onderzoekers stelden vast dat de reïntegratietrajecten slechts in ongeveer acht procent van de reïntegratietrajecten tot regulier of gesubsidieerd werk leidden. Bovendien besteedde de gemeente slechts de helft van het beschikbare budget en kreeg slechts een vijfde van de bijstandsklanten een traject aangeboden. Belangrijkste oorzaken van deze ondermaatse resultaten lagen volgens de onderzoekers in de organisatie van het reïntegratieproces. De hoofdconclusie was hard: 'De kennis over het klantenbestand is onvoldoende, de gemeente weet niet of haar beleidsmaatregelen werken en bovendien is niet duidelijk of zij haar geld goed besteedt.'

Op het Utrechtse gemeentehuis onderstreept rekenkamersecretaris Floris Roijackers die conclusies nog eens: 'Het tekort aan kennis zit eigenlijk aan twee kanten. De gemeente kent de werkgevers niet. Die contacten laat ze in feite over aan de reïntegratiebedrijven. Maar ook die hebben geen uitgebreid netwerk. Zij zijn vooral bezig met het motiveren van hun klanten. Aan de andere kant kent de sociale dienst zijn eigen klanten ook niet goed genoeg, waardoor hij niet goed weet welk traject bij welke klant past. In het proces tussen sociale dienst en reïntegratiebedrijf wordt wel op contractniveau afgerekend, maar is de gang van zaken op klantniveau onduidelijk, waardoor de effectiviteit moeilijk te meten is.'

Daar komt nog eens bij dat het geheugen van de sociale dienst kort is. Geke Bouwers, projectleider van het onderzoek: 'Er is een enorm tekort aan beleidsrelevante informatie. Klantmanagers registreren onvoldoende en bovendien bouwt het automatisch systeem geen geschiedenis op van klanten. De meest recente gegevens 'overschrijven' de oudere. Daardoor is niet na te gaan welke instrumenten werken en welke niet.' Verbijsterend, vond onderzoeker Joop van der Zee: 'Wij dachten dat er informatie zou zijn over wat er met individuele mensen gebeurt. Wat is er geïnvesteerd en wat is het resultaat? Dat soort informatie bleek er helemaal niet te zijn. De relatie tussen individu en beleidsniveau is er niet.'

De kritiek van de rekenkamer klinkt door in het verhaal van Ria Lansbergen. Zij meldt haar klanten aan bij het reïntegratiebedrijf. Dat wijst vervolgens een eigen trajectbegeleider aan. De communicatie over het traject is vervolgens een papieren kwestie: Lansbergen: 'Ik stuur mijn diagnose op, het reïntegratiebedrijf stuurt een voorzieningenplan terug, Dat beoordeel ik en dan vertaal ik het in een "polis" die de afspraken tussen de sociale dienst en de klant bevat. Het is allemaal papier. Dat lijkt helder, maar wat er feitelijk gebeurt tussen klant en reïntegratiebedrijf, weet je niet echt. Je hoort het alleen als er iets mis gaat, en ook dat vaak pas laat.'

Ook de conclusie dat de dienst haar eigen klanten niet goed genoeg kent, is voor haar geen verrassing. Lansbergen: 'Tot vorig jaar hadden klanten één contactpersoon voor reïntegratie en een ander voor de uitkering. De dienst had dus eigenlijk twee gezichten. Je wist nauwelijks van elkaars doen en laten af, dus daar ging wel eens wat mis. Nu heb je als klantmanager een vast bestand waarvoor je alles doet. Daar regie op houden is heel lastig, zeker als er veel instellingen bij betrokken zijn.' Ter illustratie laat ze een e-mail zien van een wanhopige reïntegratieconsulent: 

Ik heb wat moeilijkheden met het traject van mevrouw M. Ze zit de in de WSNP (schuldhulpverlening, red.), maar ze komt wekelijks met rekeningen van de zorgverzekering, de Eneco enz. Haar bewindvoerder zegt dat zij wel alle post leest, maar dat mevrouw haar eigen vaste lasten moet regelen. Als ze brieven niet begrijpt, moet ze naar de maatschappelijk werker. Die heb ik ook gebeld. Hij zegt dat zijn taak erop zit. Hij heeft haar administratie geordend. Met vragen over post moet ze naar de wijkwinkel. Tja, daar kunnen ze wel uitleggen wat er in een brief staat, maar geen rekeningen betalen. Mevrouw wordt hierdoor enorm gestrest. Ze voelt zich niet geholpen. Vorige week heeft ze een ernstige aanval van hyperventilatie gehad waarvoor een ambulance is gekomen. De huisarts verwees naar fysiotherapie, maar ze is niet verzekerd. Door betalingsachterstand heeft de zorgverzekeraar haar verzekering teruggezet naar de basisverzekering. De huisarts zegt dat het goed zou zijn als ze zich laat opnemen bij Altrecht (psychiatrische instelling, red). Vanwege de kinderen wil mevrouw dit niet. Kun jij als klantmanager een rol spelen in de samenwerking tussen instellingen? Momenteel kom ik namelijk absoluut niet toe aan solliciteren met mevrouw. 

Partnerschap

Ver weg van de burelen van de sociale dienst, op het industrieterrein Lage Weide, is reïntegratiebedrijf Fourstar gevestigd. In dat bedrijf is een restaurant waar twee meisjes de restanten van de lunch opruimen. 'Hier verzorgen we maaltijden voor de bedrijven in de directe omgeving,' vertelt Michel Kollau van Fourstar: 'Het personeel bestaat uit jongeren die op traject zitten voor een baan in de horeca.' Zoals veel andere gemeenten wil ook Utrecht dat jongeren tussen de 18 en 28 die zich melden voor een uitkering gaan werken of naar school gaan. Het restaurant is één van de vele leerwerkprojecten van Fourstar. Kollau: 'Onze trajecten zijn altijd een combinatie van werken en leren. Mensen komen dus van meet af aan in een serieuze werkomgeving terecht. De meubels die ze maken worden verkocht, net als de auto's die ze repareren of de maaltijden die ze verzorgen. Er worden dus eisen gesteld en dat motiveert.'

Kollau begrijpt de problemen tussen de gemeente en reïntegratiebedrijven: 'De relatie is te veel van papier. Ik wil liever geen kwartaalrapportage maken over mijn activiteiten en resultaten. Liever wil ik bij wijze van spreken dagelijks contact over iedere individuele klant. Directe contacten, dat werkt. En wederzijds vertrouwen. Wij hebben een contract voor vier jaar, met minder kunnen we niet toe, want dan zouden we niet kunnen investeren in relaties met werkgevers.'

Kollau vindt dat de reïntegratiemarkt in een verkeerd vaarwater is terechtgekomen: 'Reïntegratiebedrijven moesten bovendien tegen elkaar opbieden. Daardoor gingen ze denken in termen van bulkproductie, van grote aantallen en lage marges. Terwijl het gaat om individueel maatwerk. Daarvoor moeten gemeenten ook durven partnerschap te zoeken met serieuze reïntegratiebedrijven. Wie die slag niet kan maken, overleeft niet.' 

Bulk

Loes Neeft, hoofd van de Utrechtse dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid, is het met Kollau eens. Ze bestrijdt de conclusies van de rekenkamer niet, maar vindt wel dat de onderzoekers te weinig rekening hielden met de ontwikkeling binnen de dienst. Neeft: 'Tot de eeuwwisseling waren we een echte uitkeringsfabriek. Daarna kregen we de opdracht alle klanten op traject te plaatsen bij commerciële reïntegratiebedrijven. Dat is gebeurd. Net als bij de uitkeringen gebeurde dat groepsgewijs.' En het veelgeroemde maatwerk? Neeft: 'De opdracht was simpel: iedereen op traject. En als de vraag bulk is, dan is het antwoord ook bulk.'

Pas met de invoering van de Wet werk en bijstand in 2004 kwam daarin verandering. Neeft: 'Toen is de knop echt omgegaan. Sinds een jaar hebben alle klantmanagers een eigen groep klanten voor wie ze zowel de uitkering als de reïntegratie verzorgen. Daarmee is de hele klant in beeld.' Dat loopt nog niet vlekkeloos, erkent Neeft: 'Het is een lastig vak en het is voor iedereen nieuw. De één moest de inkomenskant onder de knie krijgen, de ander juist de reïntegratiekant. Nieuw is ook dat de klantmanagers hun klanten zo moeten leren kennen, dat het traject ook echt aansluit bij hun mogelijkheden. Als je dan ziet dat ze daarvoor niet meer dan twee cursusmiddagen hebben gehad, dan is dat natuurlijk te weinig. Eén van de conclusies uit het onderzoek is dat we daarin veel meer moeten investeren als we onze doelstellingen willen waarmaken.' 

Politieke vraag 

Maar welke doelstellingen? De Rekenkamer had de nodige moeite vast te stellen welke doelen er eigenlijk werden nagestreefd. Is dat de gerealiseerde uitstroom naar betaald werk? Of telt ook uitstroom naar gesubsidieerd werk? En hoe zit het met vrijwilligerswerk of maatschappelijke activering? Onderzoeker Greet Bouwers: 'In de programmabegroting 2005 telt de gemeente alles mee, van betaald werk tot en met vrijwilligerswerk. Maar een jaar later, in de begroting 2006, telt alleen regulier werk als resultaat. Dat vind je dan weer niet terug in beleidsnota's van dat jaar, waarin ook "verhogen van de maatschappelijke participatie" als resultaat wordt beschouwd. Het gevolg van die onduidelijkheid is, dat je ook in de informatie naar de gemeenteraad allerlei criteria door elkaar ziet lopen. Maar uiteindelijk gaat het om een politieke vraag.'

Die duidelijkheid over de doelstellingen is er nu wel, zegt wethouder Marka Spit (PvdA): 'We willen binnen nu en vijf jaar iedereen een traject aanbieden die daarvoor in aanmerking komt. Betaald werk is wel het hoofddoel, maar niet het enige. Elke stap in die richting telt wat mij betreft. Om het maatwerk te bewaken en de kwaliteit van het reïntegratieproces te verbeteren komt er een kwaliteitsonderzoeker. Die gaat zowel de reïntegratiebedrijven als de eigen klantmanagers kritisch onder de loep nemen.'

Nog een controleur erbij dus. Maar is dat de oplossing? Sinds begin 2006 de wettelijke verplichting om reïntegratiebedrijven in te huren is vervallen, kiezen meer en meer gemeenten ervoor om de uitvoering van de reïntegratie in eigen hand te nemen. De contacten worden daardoor directer. De rekenkameronderzoekers vinden het een logische vraag, maar ook één die buiten het kader van hun onderzoek viel. Floris Roijackers, secretaris rekenkamer Utrecht: 'We hebben gekeken naar de invoering van het klantmanagement.

Gaandeweg ons onderzoek bleek dat diverse succesfactoren in feite te maken hebben met veel direct contact met de klant. De introductie van de klantmanager is op zich een stap in die richting. Maar de mogelijkheden daarvan worden nog niet volledig benut. Dan kan je de vraag stellen, of je de klantmanager niet veel meer in de regierol moet plaatsen. Dat viel buiten onze opdracht.' Geke Bouwers: 'Er is ooit een experiment geweest met een kleine caseload van veertig mensen voor elke casemanager. Daar mochten ze mee doen wat ze wilden: zelf cursussen uitzoeken, naar een uitzendbureau, alles. Dat was vrij succesvol. Je kunt je inderdaad afvragen of het niet beter is met heel kleine groepen intensief aan de slag te gaan.'

Wethouder Spit hoeft niet lang na te denken over de vraag of het uitbesteden van reïntegratie aan commerciële bedrijven de beste manier is om mensen aan het werk te krijgen. 'Ik vind niet dat je alles maar zelf moet doen. Dat is een Pavlovreactie. Bovendien zouden we heel veel nieuwe klantmanagers nodig hebben. Gezien het feit dat we straks met bezuinigingen geconfronteerd worden op de begroting van Sociale Zaken, hebben we daarvoor ook simpelweg het geld niet.'

Ook Loes Neeft is niet voor alles in eigen hand nemen. 'Je hoeft niet alle expertise zelf in huis te hebben, maar de klantmanager moet wel een veel centralere rol krijgen.' De ambitieuze doelstellingen van de wethouder onderschrijft ze, maar ze waarschuwt: 'Dat kan alleen als we bereid zijn echt te investeren in het klantmanagement.'

Klantmanager Ria Lansbergen aarzelt bij de vraag of het inschakelen van reïntegratiebedrijven de beste oplossing is. 'Dat is nu eenmaal waar we voor hebben gekozen.' En ze vervolgt: 'Op een zeker moment sprak ik een voor mij nieuwe cliënt die al twintig jaar in de bijstand zat. Maar als je hem zo zag en sprak, kon je eigenlijk niet ontdekken waarom hij niet gewoon zou kunnen werken. Ik kreeg het idee dat hij voortdurend op zoek was naar drempels die hij vervolgens als onoverkomelijk zag. Gebrek aan vertrouwen. Toen schoot me iemand te binnen bij het reïntegratiebedrijf van wie ik wist dat hij daar goed mee om kon gaan. Die heb ik rechtstreeks gebeld en met hem overlegd. We hebben het zo geregeld dat hij die klant kreeg en zo hebben we hem samen op aan het werk geholpen. Op zo'n manier heb je echt de vinger aan de pols. Maar dat gaat dus buiten de regels om.' 

Conclusies Utrechtse rekenkamer over reïntegratiebeleid

In de periode 2004-2005 volgden 2.813 mensen een traject bij een reïntegratiebedrijf. Dat was ongeveer twintig procent van de ruim 10.000 klanten in het Utrechtse bijstandsbestand. Acht procent van de gevolgde trajecten leidde tot uitstroom naar regulier of gesubsidieerd werk. Dat is 1,6 procent van het totale klantenbestand.

De gemeente besteedde in 2005 circa 34 miljoen euro van het beschikbare budget van circa 70 miljoen. Omdat eenduidige informatie over de effectiviteit van reïntegratietrajecten ontbreekt, kan niet worden vastgesteld hoeveel méér resultaat de gemeente had bereikt bij volledige benutting van het budget. Afhankelijk van de gehanteerde beleidsdoelstellingen kostte het in 2005:
- gemiddeld 37.000 euro om een klant uit te laten stromen naar regulier werk (hoofddoel Wet werk en bijstand)
- gemiddeld 18.000 euro om een klant uit te laten stromen naar regulier of gesubsidieerd werk of deel te laten nemen aan vrijwilligerswerk of andere vorm van maatschappelijke participatie (doelstelling gemeente).

De reïntegratiebedrijven voorspellen dat het in 2006 gemiddeld 5000 euro zal kosten om iemand uit te laten stromen volgens de gemeentelijke doelstellingen. Deze berekening is gebaseerd op een uitstroom van 75 procent en een uitval van 25 procent. De werkelijkheid van 2005 is precies omgekeerd: de uitstroom is 25 procent en de uitval 75 procent. Onduidelijk is waarop de optimistische verwachtingen van de reintegratiebedrijven zijn gebaseerd.

Floris Roijackers, secretaris rekenkamer Utrecht: 'Het hele reïntegratieproces staat op losse schroeven'

'We hebben het onderzoek gedaan op verzoek van de gemeenteraad. Die kreeg steeds meer signalen dat mensen verdwaalden in trajecten, dat er wel veel geld werd uitgegeven, maar dat de resultaten laag bleven. 'Ik denk dat we al met al de kern van het probleem wel goed hebben blootgelegd: je ziet dat alle succesfactoren te maken hebben met veel en direct contact tussen de betrokkenen, gemeente, klant en werkgever. Op die punten kan de gemeente nog veel verbeteren. Kern van het probleem is dat die contacten niet goed georganiseerd zijn. De klantmanager kent zijn klanten niet goed, weet dus niet goed welke middelen hij of zij moet inzetten. Het contact met het reïintegratiebedrijf is sterk geformaliseerd, waardoor de klantmanager vaak geen direct contact heeft met zijn collega. Reïntegratiebedrijven en gemeente hebben bovendien geen direct contact met werkgevers en hebben geen goed beeld van de mismatch tussen wat hun klanten kunnen en wat de arbeidsmarkt vraagt. Daarmee staat eigenlijk het hele proces op losse schroeven.'

'Dat roept natuurlijk de vraag op of je het reïntegratieproces niet veel meer in eigen hand zou moeten nemen in plaats van het uit te besteden. We hebben wel eens nagedacht over alternatieve scenario's, maar de moeilijkheid is dat wij ook niet kunnen aangeven dat die effectiever zouden zijn. Het gaat erom dat het proces zo georganiseerd wordt dat de succesfactoren tot hun volle recht komen. '

'Eén belangrijke succesfactor is ook dat er politieke duidelijkheid is over de doelen. Wij constateren dat de gemeente het ene moment volledig focust op betaald werk en een jaar later een veel bredere doelstelling formuleert. Van ons mag het allemaal, maar wij constateren wel dat dat laatste niet helemaal in lijn ligt met de teneur van de Wet werk en bijstand Daarmee ligt een duidelijke politieke vraag op tafel.'

Ria Lansbergen, klantmanager: 'De lift naar succes is kapot, maar we hebben wel een trap'

'Ik werk hier nu achttien jaar. De sociale dienst van nu is echt een andere dan die van toen. Toen werden er nauwelijks vragen gesteld. Als mensen om een uitkering kwamen en ze hadden er recht op, dan kregen ze die. Nu krijgen ze nog een uitkering, maar er moet iets tegenover staan. Dat betekent veel voor je houding tegenover de klant. Je moet aandacht hebben en iemand een aai kunnen geven, maar je moet je ook laten gelden, zakelijk zijn en duidelijke grenzen trekken. Ik verwacht dat mensen zichzelf inzetten. Zonder dat komt er geen resultaat. De lift naar succes is kapot, maar we hebben wel een trap. En we beginnen op de eerste trede.'

'Toen de dienst net met activering begon, heb ik meegedraaid in het project Vroegtijdige en activerende aanpak. Je had een kleine groep klanten voor wie je alles zelf regelde. Dat werkte goed, omdat je heel intensief bij die mensen betrokken was. Sinds we als klantmanagers verantwoordelijk zijn voor de uitkering én de reïntegratie, heb ik weer het gevoel dat ik m'n eigen winkel heb. Alleen heb ik meer dan twee keer zoveel klanten en mis ik het overzicht over wat er met ze gebeurt. Ik moet het uit handen geven, zonder dat ik weet aan wie. Dat heeft nadelen. Meer papier en minder greep op de zaak. Van de tachtig klanten die ik heb sinds 1 april vorig jaar zijn er nu veertien aan het werk, gedeeltelijk op gesubsidieerde banen, en 24 zijn er om andere redenen uit de bijstand. Ik heb er nog een paar over voor wie een traject niet reëel was. Het parool is: 'Iedereen op traject'. Maar mensen moeten daar wel aan toe zijn, anders zorg je alleen maar voor meer ellende.'

'Je hoort mij niet zeggen dat het werken met reïntegratiebedrijven ideaal is. Er is besloten om het zo te doen en dus doen we het zo. Maar ik denk wel eens: geef me de helft van de klanten en ik doe het weer zelf. Maar dan wel met het hele instrumentarium erbij. Zien dat iemand z'n eigen leven weer kan oppakken, dat blijft het mooiste van dit vak.'